构建社会主义和谐社会，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位的必然要求，也是落实科学发展观的重要任务。构建和谐社会，迫切要求加快推进政府职能转变，完善政府公共服务职能。
一、构建社会主义和谐社会，迫切要求完善政府公共服务职能
社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。构建和谐社会，要求进一步推进行政管理体制改革，完善政府公共服务职能，推动经济社会发展。
完善政府公共服务职能，有利于为构建和谐社会奠定坚实的经济基础。当前我国正处于人均ＧＤＰ从１０００美元向３０００美元迈进的关键发展阶段，社会对政府公共服务提出了更高更迫切的要求。各级政府只有提供系统性、制度性、公平性、可持续性的公共服务，才能适应迅速增长的社会公共需求，为经济增长创造更好的发展环境。从一定意义上说，这一阶段是政府以公共服务为基础和平台的发展阶段。在市场经济条件下，政府的主要职能之一是提供公共产品和公共服务。政府认真履行这一职能，就能够充分调动市场主体的积极性，促进生产力的发展，为构建和谐社会奠定坚实的物质基础。应当看到，我国经济社会发展面临着诸多矛盾和问题，解决这些矛盾和问题，关键要靠贯彻落实科学发展观。各级政府落实科学发展观，构建和谐社会，必须强化公共服务职能，努力为发展创造良好的社会环境和市场环境。在现代经济增长方式中，政府提供的人力资本投资、促进科技创新等公共服务，对经济增长起着重要的推动作用，公共服务业的发展本身就是现代经济增长的重要组成部分。政府的公共服务支出能够创造稳定、持续、庞大的消费需求和消费市场，从而为现代经济增长奠定坚实的基础。
完善政府公共服务职能，有利于为构建和谐社会奠定牢固的政治基础。我国是人民当家作主的社会主义国家。完善政府公共服务职能，能够维护和保障公民的基本权利。我国宪法不仅规定了公民的各项政治权利，同时也规定了公民的各项基本权利，如公民的人身自由、人格尊严、住宅财产等不受侵犯，公民有劳动、休息和受教育的权利，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由，等等。维护和保障公民的权利是国家和政府的责任和义务。这要求各级政府认真履行公共服务职能，完善公共服务体系，为社会提供更多更好的公共产品与公共服务。同时，只有完善政府公共服务职能，维护和保障公民的基本权利，才能充分发扬人民民主，拓宽反映社情民意的渠道，调动人民群众参与国家和社会事务管理的积极性，促进公共决策的科学化与民主化，推进民主政治的制度化、规范化与程序化，更好地发挥我国社会主义制度的优势。
完善政府公共服务职能，有利于为构建和谐社会奠定稳定的社会基础。构建和谐社会要求协调社会利益关系，实现社会公平与正义。而公共服务具有调节收入分配、实现社会公平正义、促进社会和谐的功能，具有提高人民群众的生活质量、提高整个社会满意度的作用，因而完善的公共服务是社会团结和社会安全的稳定器。当前，我国正处于改革发展的关键时期，一方面，改革和发展提高了人民群众的物质文化生活水平，促进了社会稳定；另一方面，一些深层次的矛盾也越来越突出，如发展不平衡的问题、人口与资源环境的矛盾问题、“三农”问题、收入分配差距拉大问题等。这些问题影响了社会和谐与稳定。维护和实现社会公平正义，既是我国社会主义制度的本质要求，也是涉及广大人民群众根本利益的重大问题。只有切实履行公共服务职能，在促进发展的同时，把维护社会公平和正义放到更加突出的位置，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，才能为构建和谐社会奠定稳定的社会基础。
二、完善政府公共服务职能的基本要求
公共服务是指以政府为主的公共部门生产的、供全社会共同消费、平等享受的公共产品和服务。政府公共服务职能，主要包括政府承担的发展各项社会事业，实施公共政策，扩大社会就业，提供社会保障，建设公共基础设施，健全公共服务体系等方面的职能。
改革开放以来，我国政府的公共服务职能不断完善，公共服务水平不断提高，结构不断优化，取得了举世瞩目的巨大成就。我国许多重要的公共服务指标已经从低收入国家行列跃升到了中下等收入国家行列，诸如我国人口平均预期寿命、婴儿死亡率、５岁以下儿童死亡率等指标都不同程度地优于中下等收入国家水平；政府公共服务支出不断增加，教育、社会保障、公共医疗卫生等方面的公共服务水平迅速提高；社会救助水平近年来迅速发展，１９９８年我国城乡居民最低生活保障人数仅为１８４．１万人，而到２００４年底，已有２２００．８万城镇居民、４９６．４万村民得到了最低生活保障；贫困人口大规模减少，我国农村贫困人口已从１９７８年的２．５亿减少到２００３年底的２９００万，贫困发生率从３０％下降到３％左右；经过多次改革，政府社会管理和公共服务职能不断强化，规范化程度不断提高，服务型政府建设取得了突出成效。
但是，从总体上说，我国公共服务的覆盖面还较低，体制还不健全，还不能很好地适应构建和谐社会的要求。我们所要建设的社会主义和谐社会，是社会各方面的利益关系得到妥善协调，社会公平和正义得到切实维护，公共服务体系和社会公平保障体系比较完善的社会。推进社会主义和谐社会构建，迫切要求坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照党中央关于构建和谐社会的重大战略部署，健全和完善政府的公共服务职能。这既是构建和谐社会提出的基本要求，也是建设服务型政府的现实需要。
（一）完善政府公共服务的职能体系。长期以来，在计划经济条件下，国家掌握的财力重点用于经济建设，公共产品和公共服务欠账比较多。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，国家的财力除投资于国民经济发展所必需的基础设施、能源、交通及高科技产业之外，还应更多地用于提供公共产品和公共服务。要加强公用基础设施、公共文化设施、公共卫生设施、公共教育设施等方面的建设，积极发展义务教育和公共医疗卫生保健事业，建立健全社会保障体系，维护社会治安和国防安全，加大环境保护力度，努力形成完善的公共服务职能体系，做到公共服务不“缺位”。
（二）提高政府公共服务的总体水平。当前，我国社会事业的发展相对滞后于经济增长，不能很好地适应经济市场化与国际化的进程。如果不及时完善政府公共服务职能，将难以实现全面建设小康社会的奋斗目标。为此，要根据人民群众日益增长的物质文化需要，努力提高公共产品的总量与质量，提高政府公共服务的水平，使公共服务与经济增长协调发展，力争在不太长的时间内，将我国公共教育支出、公共医疗卫生支出和社会保障支出占ＧＤＰ的比重提高到中等收入国家水平。
（三）建立适应我国国情的公共服务模式。我国是发展中国家，人口众多，又提前进入了老龄社会，我国的社会保障和公共服务还处在逐步发展的阶段。因此，我国的公共服务模式和体系建设要渐进发展、稳步提高，不能急于求成、一步到位，公共服务覆盖面的扩大、公共服务水平的提高，都要依据经济和社会发展的水平科学确定。根据新世纪我国经济社会发展的新趋势和新要求，中国特色的公共服务模式应具有如下特征：从公共服务支出来讲，应以社会性公共服务支出为主；从公共服务消费来讲，应当做到覆盖面广、水平适度、兼顾公平与效率；从发展过程来讲，应当优先完善教育与科技公共服务；从公共服务供给来讲，应当是多元化、社会化的公共服务供给体系。
（四）建立完善的公共服务制度。构建和谐社会要求实现公共服务的制度化，其中包括义务教育制度、社会保障与社会福利制度、公共医疗卫生制度、科技补贴制度、公共基础设施建设制度、公共收入与公共支出制度、公共服务参与制度、社会合作制度等。只有建立和完善公共服务的各种制度，才能为政府履行公共服务职能提供强有力的制度保障。
（五）实现人人享有基本公共服务的目标。构建和谐社会，要求实现社会公平正义，建立社会公平保障体系。因而，政府公共服务应以完善基础性公共服务为重点，着眼于两个方面：一是满足全体公民最基本的公共服务需要，如使每一个人都享有初级医疗保健；二是满足特定人群的生存需要，包括针对老龄人的基本养老服务、针对贫困人口的最低生活保障、针对所有适龄儿童的义务教育等等。
三、完善政府公共服务职能的主要措施
切实转变政府管理方式，努力建设服务型政府。政府管理方式要由直接从事经营管理活动向创造公平竞争的市场环境转变，向提供公共产品和公共服务转变。要进一步实行政企分开、政资分开、政事分开，把不该由政府管的事情交给市场、企业、社会中介机构，管好政府应该管的事情。为此，必须尽快实现政府管理职能转变，从生产投资型转变为公共服务型。服务型政府建设是我国政府改革的重要目标，必须将服务型政府建设作为推进我国行政体制改革、构建和谐社会的重要工作来抓。要制定公共服务规划，并将其纳入国家“十一五”规划，使之成为与经济发展和社会进步相协调的国家规划，使公共服务不断适应人民群众日益增长的社会公共需求。
有步骤地扩大公共服务的覆盖面，解决政府公共服务中的突出问题。要强化政府就业服务职能，统筹城乡就业，加强职业教育与职业培训，大力扶持发展民营中小企业，推进城镇化与现代服务业的发展。要加大农村公共服务建设的力度，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，建立健全财政支农资金的稳定增长机制，加快农业科技进步，较大幅度地增加预算内农业科研投入。要加强公共卫生体系建设，实现全体人口基本公共卫生服务的均等化，把更多的资金投入到社会效益大、能大大改善广大群众健康状况的公共卫生服务和基本医疗服务，建立覆盖全体劳动者的基本医疗保险制度。要完善社会保障体系，建立健全与经济发展水平相适应的社会保障体系和社会福利制度。要建立覆盖城乡的最低生活保障制度，切实解决进城务工人员社会保障、子女教育、住房与社会服务等问题。
在注重提高效率的同时，切实保证社会公平，充分发挥政府收入分配调节职能。要完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配的原则。要更加注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，着力扩大中等收入者比重，逐步提高低收入者收入水平，有效调节过高收入，努力缓解社会成员收入分配差距扩大的趋势。在分配中，初次分配要讲效率，也要注意因机会不均等带来的不公，努力实现合理的初次分配；再分配要注重公平，健全各项社会保障制度，解决初次分配带来的收入差距过大问题。要进一步改革税制，加强对分配结果的监管，完善包括个人所得税在内的税制和税种改革。同时，要进一步增加义务教育、医疗卫生、福利保障等公共投入，加大财政转移支付力度，支持和扶助欠发达地区和困难群众。要规范个人收入分配秩序，建立促进社会和谐的利益分配格局。
探索中国特色的社会管理模式，加大解决人民内部矛盾与社会纠纷的力度。将政府社会管理职能与公共服务职能紧密结合起来，建立党委领导、政府负责、社会协调、公民参与的社会管理模式。对于各级政府来说，必须切实履行社会管理职能，改进社会管理方式，加强组织协调和必要的调节、干预，推动建立政府调控机制同社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的社会管理网络，形成对全社会进行有效覆盖和全面管理的体系。要充分发挥社会团体、行业协会、中介机构等社会组织的作用，加强和谐社区、和谐村镇建设，使社会管理成为以政府为主导、社会组织为中介、社区为基础、公众广泛参与的互动过程。要正确处理新形势下的人民内部矛盾，完善社会纠纷调处和社会利益协调机制。建立健全社会预警体系和应急救援、社会动员机制，提高处置突发事件的能力。
调整财政支出结构，加大政府对公共服务的财政投入。各级财政在财力安排上，应体现公共财政的要求，满足社会公共需要，调整支出结构，稳定基本建设等经济性公共支出，加大基础教育、社会保障和公共医疗卫生等社会性公共支出，加快建立和完善公共服务支出体系。要完善公共服务法律体系，依法保障公共服务支出的稳步增长。
加强政府自身建设，提高政府公共服务的能力。政府及公务员必须严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。要完善和健全政府决策机制，努力提高行政决策的科学化、民主化水平，保证决策的正确和有效。要规范决策程序，健全决策制度，优化决策环境，强化决策责任。要创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。要推行政府公共服务绩效管理与绩效审计制度。要将公共服务指标作为政府绩效考核的重要指标，运用社会保障覆盖率、就业率、公共教育支出、公共医疗卫生支出等指标来考核政府绩效。要加强政风建设，切实提高各级政府和公务员的公共服务能力，努力建设一支廉洁奉公、勤政为民、业务精通、作风优良的政府公务员队伍。
（作者：国家行政学院党委书记、常务副院长）
陈福今 2005年10月26日
来源：《求是》
