十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。”分析我国行政管理体制改革的现状、问题，探讨今后行政管理体制改革的推进策略，对我们深刻认识五中全会提出的这一战略思想具有重要的意义。
一、我国政府管理正在面临巨大的挑战
现代政府管理的一个重要特征，就是治理结构主体的多元化。在这个多元化的治理结构中，尽管许多非政府组织、公众都可以参与其中，发挥重要的作用，但是作为最具权威的公共机构——政府仍然扮演着关键的角色。之所以如此，在于政府掌握着大量的公共资源，有权制定产生重大影响的公共政策，有权选择制度安排等。因此，政府服务社会的功能，会直接或者间接地影响着整个社会发展的进程，也会直接影响着政府管理的结果。而我国社会中目前暴露出的诸多问题，绝大多数都与政府自身的管理能力、水平有关：一些政府部门自身改革和职能转变滞后，行政审批事项仍然过多，社会管理和公共服务职能比较薄弱；一些部门之间职责不清、协调不力，管理方式落后，办事效率不高；有些关系群众利益的问题还没有得到根本解决；有些政府工作人员依法行政观念不强；形式主义、官僚主义、弄虚作假和奢侈浪费的问题比较突出；腐败现象在一些地方、部门和单位比较严重。值得我们进一步分析思考的问题是，我国社会外部环境发生的重大变化以及政府自身存在的问题，对政府管理究竟会带来什么样的挑战，形成什么样的压力？我认为，这种挑战或者压力至少来自以下三个方面：
首先，在发展战略上，我们面临着可持续发展的压力。应当看到，我国过去在相当长的时间里，经济的快速增长、高速发展，很大程度上是以巨大的资源消耗为支撑的，也付出了过高的环境成本。尽管我们深深意识到了靠资源的过度消耗和环境恶化为代价的发展道路，风险是巨大的，但是要做到可持续发展并非易事。因为可持续发展战略与我们长期形成的对领导干部选拔任用的体制、价值标准、考核标准以及由此形成的领导干部自身的价值追求等，很容易发生冲突。比如，我们提出了科学发展观这样带有战略意义的方针，但是要使这一方针变成各级政府及其领导干部的自觉行动，还需要很多努力。在这方面，我们整体上面临的压力和挑战将是连续的、持久的。如何走出一条资源节约型发展道路，如何保持经济、社会、政治的协调发展，是摆在我们面前必须回答好的全局性问题。
其次，从社会层面上讲，政府面临着化解社会冲突的压力。随着改革的深入，社会利益群体的分化，不同社会组织之间的结构性矛盾和冲突日渐显现。再加上受改革发展规律的支配，越到后面，改革的难度越大，涉及到的利益矛盾更加复杂。在这样的社会背景下，一旦代表社会公平正义的政府的公共政策出现失误，就会进一步激化社会矛盾和社会冲突，给政府管理带来巨大的压力。
第三，从政府自身来看，由于政府实质性改革进展迟缓，政府转型落后于社会转型和体制转轨，从而使政府管理面临新的挑战。需要指出的是，在我国市场化改革和市场经济体制的建立过程中，政府扮演了重要角色，发挥了很大作用，目前的政府管理，无论是组织架构、管理方式，还是运行机制等，与计划经济体制下相比，都发生了历史性的变化。在充分肯定这种变化的同时，也应该看到目前政府自身存在的问题。如果政府依然扮演经济建设型政府的角色，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务功能，甚至继续把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，继续强化政府的行政审批色彩，其结果，不仅会助长权力行使的非理性，而且还有可能引发民众对政府的不信任，使政府的公信力大大下降。
我国政府管理面临的上述问题，迫切需要我们加大政府自身改革的力度，进而推动政府转型。
二、政府自身改革的困境
就政府自身改革而言，我们已经进行了五次大规模的行政体制改革，即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年。可以这样说，几乎每一届政府都要进行一次行政体制改革，而这些改革多数都可以归纳为政府的自身改革。值得肯定的是，尽管这些改革当时所面临的环境和问题并不一样，通过改革后能够解决的问题、取得的成效也不完全一样，但有一点是相同的，这就是后一次改革是前一次改革的继续和发展，五次改革作为一个整体，对促进我国政府管理由适应计划经济体制转向适应市场经济体制，无疑发挥了重要的作用。
当然，在充分肯定我国政府管理体制改革的成绩的同时，我们也要看到，我国政府自身改革所具有的艰难性，以及实质性改革的难以实施性。从我国政府自身改革的实践来看，造成这种艰难性的因素至少有三个方面：一是每一次政府改革，从表面上看都有机构、人员数量的增减，但最关键的则是权力格局和权力关系的重新调整和分配，增加一个部门的权力容易，但任何意义上的权力剥夺，都会引起一系列反弹；二是政府自身改革在权力关系和权力格局调整和重新分配的后面，隐藏的是利益关系和利益格局的重新调整和分配，在权力部门化、部门利益化比较普遍的状态下，调整、协调部门之间的利益关系非常困难；三是政府自身改革对所有公务人员来说，几乎是面临新的职业选择，因为在精简行政人员的过程中，谁都可能成为被分流的对象，比如，部门撤消、合并，内设机构减少等，都使一些担任领导职务的行政人员也会面临新的职业选择，在目前绝大多数公务人员不愿意主动离开政府的情况下，每次政府自身改革引起公务人员的心理反感、抵触是比较普遍和正常的。
如果不是这样的话，就很难理解下面一些现象：涉及政府自身的改革举措，常常会在实施中走形、“变味”。一个突出的例子是行政人员的裁减，几乎每次改革都有这方面的目标和任务，但有成效的并不多。在财政方面，每次人员裁减的结果，不但节约不了财政开支，而且使财政开支更加庞大。经过过去的五次政府改革，靠财政供养的人员不但没有减少，反而有很大增长。这不能不说是一个值得深思的问题。另一个突出的例子是，早在1988年政府机构改革中，我们就提出了实现政企分开、转变政府职能的改革目标，但十几年过去了，政府过多干预企业的问题，政府职能转变迟缓的问题，依然是我们政府管理中面临的最大问题。这些现象背后的深层次原因也许是十分复杂的，但在我看来，所有这些问题几乎都与政府行为紊乱有关。而政府行为发生紊乱的一个直接原因，又与政府机构的权力部门化、部门利益化相联系。从这个意义上说，政府职能转变迟缓、政企分开难以实现，人员的精简又膨胀等，首先不是部门边界划分不清的问题，也不是裁员本身的难度问题，而是有着更为深刻的权力格局、组织结构的设计以及法律制度的安排方面的原因。类似这样的问题在目前政府自身改革措施中并不鲜见，比如：
——电子政务建设需要各个部门实现资源共享，需要推动跨部门之间的应用和协同办公，然而，部门利益错综复杂，使电子政务的跨部门应用步履艰难，困难重重；
——在行政审批制度改革中，尽管行政许可法已经颁布实施，但是在清理、减少行政审批项目的过程中，被清理、减少者常常避重就轻，因而阻力重重；
——在公共政策制定中，改革开放的历史进程客观要求政府要公平、公正，要关注社会的均衡发展，但在一些地方，由于受到利益集团的影响，公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾和冲突；
——在政府的管理手段和管理方式方面，一方面是市场的力量，另一方面则是政府强化自身权力的行政力量，两者之间的关系在某些特定的领域进一步被扭曲，其直接后果是，政府过多干预导致的权力腐败在泛化、蔓延，而政府本应在社会管理与公共服务领域所具有的职能，却长期处于薄弱的状态。
这些问题长期得不到有效的解决，预示着我们的政府自身改革，有陷入某种困境的危险，值得我们高度关注。所以，党的十六届五中全会将加快行政管理体制改革作为全面深化改革和提高对外开放水平的关键是有其深远意义的。
三、深化政府自身改革，需要整体推进
十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出今后我国行政管理体制改革的重点主要集中在以下一些方面：“继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。分类推进事业单位改革。深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度。加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。”
要实现这些改革目标，有许多重要、先决条件，但有一点是至关重要的，这就是推动政府管理体制实质性改革的基本思路的确定。确定什么样的改革思路和路径依赖，对改革的成败更具有决定意义。
在一些人看来，行政管理体制改革，只有通过行政体制内部的革故鼎新，扎扎实实地推进，敢于动真格的，才可能取得实质性的进展。但在我国现行的体制框架下，行政管理体制改革要想有实质性推进，仅仅在行政体制内部进行，大概已经很难奏效。这样的改革策略和路径选择，也许正是我们以往政府改革陷入某种困境的原因之一。而我国行政管理体制改革要获得成功，必须有新的思路和策略，这就是：要把政府自身改革、事业单位改革以及党政干部选拔任用制度改革等，整体考虑，整体推进，特别要有政治体制改革的配合。否则，很难避免低效率的重复。
这里需要特别指出的是，我国事业单位改革整体滞后的问题已经十分突出，但至今这方面实质性改革仍未启动，而事业单位改革的整体滞后，会直接影响政府自身改革进展。如人员精简，行政机关表面上精简了人员和机构，但往往是其中大多数行政机关变为事业编制，或者其人员流向事业单位，而很多事业单位至今仍然端着铁饭碗，吃着大锅饭，甚至连竞争上岗、公开考试进入等这些连党政机关都普遍推行的制度，在多数事业单位并未实行，这就使庞大的事业单位体系，事实上成为党政机构改革不彻底的“蓄水池”，改革变成一种行政成本高昂付出的低效率重复。这是我们必须认真对待的。
另一个影响行政管理体制改革难以深入的问题，就是政治体制改革的相对滞后问题。我们以往政府自身改革之所以取得的实质性进展较少，甚至在某些方面陷入困境，一个重要原因，就是把改革的重点主要集中在行政体制改革，如转变政府职能、政企分开、提高效率、降低成本、裁减人员、改进政府的管理方式等，而在推进行政管理体制改革的过程中，没有认真研究制定一套与政治体制改革配套的整体推进的方案，这在很大程度上对政府自身改革的成效，产生了一定的负面影响。
鉴于此，在未来推动我国行政管理体制的改革中，必须同时启动政治体制改革与政府改革直接相关的改革内容。比如说，党的十六届四中全会提出要科学执政、民主执政、依法执政三个重要目标，那么政府自身改革实际上也可以归纳为科学行政、民主行政和依法行政三个层面，只要我们在执政党的改革与政府自身的改革中找到契合的共同点，我国政府自身的改革，就会在实质性改革方面迈出重要的步伐。比如在科学执政方面，决策制度的确立、国家横向与纵向权力结构的调整更加科学，在民主执政方面，对领导干部选拔任命制度的改革，扩大党员和民众在党和政府领导人员产生过程中发挥更大的作用，在依法执政方面，正确处理好执政党、政府和法律权威之间的关系，那么，政府的科学行政、民主行政、依法行政也就有了相应的制度基础和制度保障。在推进政府自身改革的过程中，政治体制改革与之相配套，把推进行政管理体制改革作为整个改革的关键的任务才能更好地完成。（作者:汪玉凯 国家行政学院公共管理教研部教授、北京大学博士生导师）
来源：人民网2005年12月13日
