新公共管理运动与中国的政府再造

——访清华大学公共管理学院常务副院长薛澜

记者 王强

政府从众多的公共服务领域退出目的是为了寻求更有效的方式来提供这些服务，但这不意味着政府在改革中“甩包袱”。公共委毕竟还是政府的特设机构，是政府的一部分。关键要看今后公共委能否进一步把权力下放给各事业单位，使其拥有更大的自主权和更自由的发展空间

27日在本刊记者采访北京市海淀区公共委主任赵建忠的当天，一个由中国人民大学制度分析与公共政策研究中心组织举办的“中德地方治道变革与新公共管理”国际研讨会正在召开。

在研讨会上，德国不来梅哈文市前市长Manfired Richter介绍了自己在不来梅市当市长时进行的新公共管理改革。他认为，西方掀起的“新公共管理运动”对于他领导下的政府治理变革起到了深刻意义。“新公共管理运动重要的一点是在传统的行政架构中引进市场机制，其核心是权力的分散化，通过将权力和责任降低到最低一级政府部门来降低行政成本。” Manfired Richter说。

实际上，这种从1970年代末开始在西方掀起的“新公共管理运动”在中国也开始了探索。中国的很多地方政府正在试图通过这种被称为“政府再造”的工程，力图扭转20多年经济高增长的同时政府提供公共产品和服务能力不断下降的尴尬，其中最普遍的即是公共事业单位的市场化和商业化改革。但时至今天，如何再造政府的公共服务职能，降低公共服务成本的同时又提高公共服务质量，依然是个巨大的现实难题。记者就此采访了清华大学公共管理学院常务副院长薛澜。

《商务周刊》：您一定也注意到了海淀区成立公共服务委员会，把服务类事业单位的人财物逐步纳入其统一管理的改革？

薛澜：这种改革具有示范意义。在年初参加海淀区专门召开的专家座谈会上，我已经注意到这套改革方案。据我了解，海淀区政府通过设置政府特设部门公共委来改革公共服务的提供，这在国内是第一次。国外这种特设机构很多，比如美国田纳西流域管理局(TVA)，采取公司体制对田纳西流域区内提供公共服务和综合管理，但中国目前类似的尝试很少。

《商务周刊》：其实，建国初期很长一段时间，虽然经济发展水平并不高，但中国政府提供公共服务的水平并不低，而且在很大程度上保证了公共资源的合理公平分配，但改革开放到现在，中国经济经历了高速度的增长，为什么政府在公共服务领域却出现了不少问题？

薛澜：改革开放前，当时在经济条件和GDP水平很低的情况下，政府在医疗卫生、教育等方面提供了大量的公共服务，应该说做得非常好。虽然当时也有计划经济的弊病，但却保证了很大程度上的公平性。改革开放后，随着市场化改革的深入，在政府公共服务领域开始出现很多问题，第一个问题是在人民生活水平提高，对公共服务质量要求也提高的情况下，不少提供公共服务的事业单位的效率比较低，质量比较差；第二是随着公共服务提供的成本上升，政府没有足够公共财力来保证这些事业单位的日常运转，现在问题越来越突出。

《商务周刊》：问题的出现是否可以把原因归结为公共服务领域市场化过度，比如医疗卫生领域近些年出现的问题？

薛澜：市场化导向确实是西方“新公共管理运动”的核心内容之一。政府从众多的公共服务领域退出的目的是为了寻求更有效的方式来提供这些服务，但这不意味着政府在改革中“甩包袱”，因为有些服务必须由政府提供。如果完全依靠市场提供是会出问题的，比如公共卫生服务，如果完全交给市场，会出现“搭便车”现象，大家愿意享受这种服务，但不愿意出钱去购买，所以会出现“市场失灵”。

因此，进一步完善政府的公共管理职能，就需要确立政府承担公共服务责任的理念，提高政府自身提供公共服务的能力和政府引导管理其他组织提供公共服务的能力。为公共管理的社会化和公共服务的市场化提供制度安排。当然，我们也必须清楚政府承担这些公共服务责任的钱最终是要我们全体老百姓掏。所以我们要政府承担的公共服务责任必须与我们的经济社会发展阶段相适应。

公共服务领域是一个很复杂的结合体，很难一下子完全用市场化或者计划手段“一刀切”。目前我们出现的问题，有的确实与市场化过度有关系，但有时候也与市场化不足有很大的关系。

比如原来体制下，卫生局实际上变成了“大院长”，他要管理每个医院的具体事务，直接参与每个医院的经营，这无形中也成为了利益的相关者。但卫生局的职责除了保证为社会提供良好的医疗服务，很重要的一点还要对提供医疗服务的医院进行监管。医疗领域为什么强调政府监管？因为这个领域信息不对称，公众很容易受不法医院或医生的骗，所以需要有有相对独立的监管部门对医院的资质、能力、服务等作出客观公正的评估，并把正确的信息提供给公众，使公众能够做出正确的选择。在原来的体制下，卫生局既参与医院的管理和经营，又要监管，很难保证公平。所以把政府的监管职能与医院的具体管理职能分开，我认为很有必要。这一过程是政府从市场中退出的过程。退出后，卫生局应该更注重制定标准和发展规划等功能，实施有效监管的职能。

实际上医疗卫生服务可能有相当一部分可以市场化，但另外一方面又需要政府提供基本保障，所以我们要分清楚，哪些是政府必须承担的责任，哪些可以交给市场。目前的问题是应该市场化的我们市场化不足，而应该由政府承担的又没有提供有效的保障。

我们原来主要提供公共产品和公共服务的事业单位，无论从数量和结构上都极其复杂，我认为现在最重要的是分类。事业单位改革讨论很久了，但一直没有一个很明确的思路。因为事业单位这个“大筐”里面东西太多太复杂。哪些是纯粹的公共产品，应该完全由政府提供，哪些是可以交给市场做的，哪些是政府鼓励的，哪些是政府限制的，这些分不清楚，下一步改革很难进行下去。

从理论上，我认为可能更多的是要把市场理顺，应该配合相关部门把市场建立起来，建立规则，明确各自的责任和职能，创造公平竞争的有效运转环境。

《商务周刊》：在改革中，我们发现，改革难以顺利推进下去的一个重要原因是政府公共财政的不足，我们在任何时候都面临这样的尴尬：公共资源有限。

薛澜：在普通消费领域，我国基本是供大于求，但在公共服务消费领域，往往是需求大于供给。这里面有市场化不足，效率不高的原因，但更重要的原因是我们社会在这些领域的投入不足。要促进社会发展，提供更多更好的公共产品和公共服务，需要充足的社会资源和完善的公共财政体系的支持。所以，下一步，政府公共财政体制的调整和完善就显得很重要。

更大的问题是，在目前我国政府公共财力有限的情况下，多少经费给医院，多少提供给学校，多少提供给社会保障，多少发展公共交通？这个问题可能更大，这涉及到公共财政的合理分配。这就需要我们的公共财政决策机制要有比较大的调整，需要社会各个方面的积极参与。

《商务周刊》：西方的“新公共管理运动”强调政府分权，从海淀区这次改革看，是否也体现了类似的权力下放？

薛澜：海淀区改革的路径问题是很明确的。就是先把公共服务职能从原来的行政部门剥离出来，整合到一个公共委下，在这一步明确后，再按照新的框架进行管理。

传统政府公共管理模式下，权力集中，行政干预过深。严格意义讲，这次改革并不能说是权力的下放，而只是权力的转移，把原来的公共管理职能从卫生局剥离出来交给公共委，所以还不能说是分权，公共委毕竟还是政府的特设机构，是政府的一部分。关键要看今后公共委能否进一步把权力下放给各事业单位，使其拥有更大的自主权和更自由的发展空间，这是下一步的事。

《商务周刊》：在现有情况下，完善政府公共管理职能，还需要什么样的制度保障？

薛澜：政府公共管理职能的落实需要制度作保障。应从我国现阶段的实际情况出发，逐步制定和形成不同层次的、系统配套的法律法规体系。通过建章立制，为政府自身行为、社会活动和公共事业的发展提供科学的规则，为公共管理的社会化和公共服务的市场化提供制度安排。同时应完善法律框架，改善社会环境条件，引入公共服务的公平公开竞争机制。

在制度安排的切实保证之下，应重点提高政府自身提供公共服务的能力和政府引导管理其他组织提供公共服务的能力。这就需要政府强化宏观调控、社会管理、市场监管等职能，建立适合我国国情的完善、公平的社会保障体系，协调各阶层社会成员的利益，增进社会福利，维护社会公平和社会稳定；强化政府对社会秩序特别是市场秩序的监管功能，提高政府约束自身、规范社会和打击不法行为的力度，不断提高政府的公信力。

来源： http://finance.sina.com.cn《商务周刊》杂志