公益性文化事业单位承担着政府公共文化服务重任，不断满足市民日益增长的文化诉求，提升公益性文化事业单位服务能力、服务水平、服务质量，是当前迫切需要解决的课题。而不断深化改革，激活体制机制，调动广大文化工作者的积极性是解决这一问题最根本的途径。为进一步贯彻落实中央和省市委关于文化体制改革的部署，推进文化事业单位的机制创新，我们按照局党委的部署开展了专题调研。
一、前阶段公益性文化事业单位内部改革基本做法
目前，归文化广电新闻出版局管理的公益性文化事业单位有5家，均为财政补助事业单位，现有在职干部职工265人。1999年开始推行内部管理体制、用人、分配三项制度改革。中央文化体制改革试点工作会议后，各公益性单位，以“两手抓、两加强”为指导，围绕加大投入，改革机制，提高服务，接轨产业，增强活力的总体要求，进一步强化改革力度，基本做法是：
（一）坚持“干部能上能下”，推行内部管理机制改革
以领导干部公开选拔，竞争上岗为突破口，着力建立优秀人才脱颖而出的选拔机制。1999年以来，坚持以公开、公平、竞争、择优为导向，推行公开选拔，竞争上岗。行政班子实行聘任制和目标管理责任制，任期三年。每年由局组织考核班子对行政“一把手”实行年度工作目标考核。自2000年市图书馆馆长职位面向全省公开招聘以来，市属公益性事业单位行政班子任期届满的行政副职岗位全部推出在全市或全系统实行公开选拔、竞争上岗。5个公益性单位除艺术创作中心（不设中层干部）外，内部中层职位都实行竞争上岗，由馆长（校长）聘任部门主任（科长）。
实行领导干部公开选拔，竞争上岗，使一批优秀人才脱颖而出，成为文化事业建设的骨干力量。据统计，通过竞争上岗有10位同志走上领导岗位，35位同志先后走上中层领导岗位。通过改革，领导干部能上能下形成共识，广大干部积极性得以调动，想干事、会干事、干好事、干大事的氛围日益浓厚。
（二）坚持“职工能进能出”，实行用人制度改革
1、推行聘用合同制度。2004年来，公益性文化事业单位按照《杭州市事业单位推行聘用制度暂行规定》，制定符合本单位实际的实施办法，开展新一轮人员聘用，签约率近100%。新进人员聘期不超过3年。在聘用制度推进中，各单位积极疏通出口渠道，完善员工解聘、辞聘规定，对挂靠及留职停薪人员进行清理，2005年解聘、辞聘5人，10位同志办理了提前退休手续。
2、完善岗位设置。1999年，市图书馆、群艺馆等单位开始探索以身份管理为中心向以岗位管理为中心的转变，按照“按需设岗、因事设岗、精干高效”的原则，对本单位内部机构和岗位重新进行设置，经过二轮改革，初步建起岗位管理框架。
（1）梳理岗位职数。根据公益性文化服务的性质、范围、对象、功能以及发展趋势，对本单位各部门职责进行梳理，按照优化资源配置、统筹人力管理、强化服务功能、有利岗位协调、打破职称界限的思路，重新确定岗位类别、个数、名称。市图书馆归为领导岗位、技术岗位、辅助岗位、三产岗位四类83岗；市群艺馆归为行政管理和专业管理两类44岗位；少儿图书馆归为行政管理、主要业务技术、普通业务技术、辅助业务技术四类34岗位。
（2）确定岗位职责。岗位类别确定后进行定职、定编，明晰职责任务以及任职、工作条件，并根据岗位所承担的责任、技术含量、劳动强度、工作量大小，划分岗位档次。少儿图书馆将岗位分成九级；市图书馆、市群艺馆将岗位分成A、B、C三个档次。
3、工作人员实行双向选择。岗位确定下来后，实行分级管理，馆长（校长）聘任部门主任（科长），部门主任（科长）聘任工作人员。所有工作人员填写岗位志愿，阐述自身优势和应聘理由，然后公开、公平、公正地进行双向选择，由部门主任（科长）择优聘用。
4、实行职称评聘分开和以考代评。设立职称聘任馆务委员会，由馆务委员会根据岗位设置、任职条件及职称结构比例决定职称聘任，实行评聘分开，可以同级同聘、高职低聘、低职高聘、只评不聘。2003年起，在市人事局的支持下，杭州市图书资料系列职称实行“以考代评”制度，通过考试确认初、中级专业技术任职资格，逐步走上“个人申报、社会评价、单位自主聘用”轨道。
5、建立考核评价制度。月度考核与当月岗位津贴挂钩，年终考核除与目标考核奖、专项成果奖挂钩外，还与岗位聘任挂钩。考核不合格，作待岗处理；考核虽合格但成绩不明显可转换低档次岗位；考核称职的继续聘任。岗位变动后实行变岗变薪。
（三）坚持“收入能高能低”，推进分配制度改革
打破身份界限、职称界限，实行同岗同薪。2003年局下发《局属文化事业单位内部分配制度改革指导意见》，对内部分配制度改革原则、主要形式及工资管理提出规范性意见。各基层单位积极探索，逐步形成两种分配方式：一是按工作量进行分配。如市艺校根据办学规模、学生人数、专业特点、教学成本等因素，将活工资和其他可分配资金总额切换成课时费，把课时细分为工资课时、岗位课时、超课时、考核奖励四大块，由科室对教师进行考核与分配。二是预算外收入和部分活工资捆绑分配。市图书馆、少儿图书馆、市群艺馆将活工资中的部分津贴、财政增收节支奖和预算外收入进行捆绑，实行岗位津贴分配。并按责任大小、管理幅度设置3?8级岗位级差，拉开分配档次，岗位级差系数最低0.7、最高1.4，全年用于捆绑分配金额1.2?2万元。
二、公益性文化事业单位改革存在的主要问题
1、富余人员安置困难。公益性文化事业单位内部经过竞争上岗、双向选择，从岗位上退下来的富余人员，特别是“老人”安置问题比较突出。一方面，从维护社会稳定而言，单位有义务担负社会责任，减少失业待岗人员；但从改革角度看，人员出口得不到有效解决，由单位内部重新安排岗位，“富余人员”不“富余”，待岗人员由单位内部重新安排，岗位设置很容易流于形式；另一方面，如果不改革，铁饭碗不打破，人员身份管理向岗位管理转变很难体现，工作人员积极性难调动，而且不利于单位风气好转和长远发展。
2、投入方式制约。公益性文化事业单位经费主要来源于政府公共财政，通常为人头、业务、维护“三个基本”投入。而财政经费每年的安排都是按照在编人员的数量来确定，即增人增资，减人减资，人减得越多，经费得到越少。职称评聘分开也是如此，低职高聘，由单位从预算外收入中贴补；高职低聘，则差额部分的经费无法返还到单位。因此，绝大多数单位都不愿主动裁减冗员，不轻易搞高职低聘。
3、事业单位工资制度制约。1993年事业单位工资制度与机关工资制度脱钩，实行专业技术职务等级工资制，工作人员的水平、能力、责任、贡献等主要通过专业技术职务来体现。但几年运行下来，现在的专业技术职称的“含金量”今非昔比，不能完全体现其业绩。在这种工资制度下，一部分工作能力强、工作业绩明显、低学历、低职称的人得不到应有的激励。另一部分习惯“大锅饭”、依靠资历老本吃饭的人却认为现行工资制度合理，没有必要改革。工资是刚性的，在现行国家工资制度没有重大变化或者改革之前，单位领导人都不敢贸然推进强有力地岗位工资制度改革。
统发工资也给分配搞活带来影响。2002年起财政补助单位固定工资、活工资及各类津贴项目全部分列科目进入财政统发，程序相当复杂，分配制度改革操作上很困难，每作一次调整要涉及多个部门。程式化的管理方法，把原本已经进行岗位工资管理单位又拉回了老路。“工资法定，不容分割”观念在职工中更强化，单位自主分配权受到影响。
4、指标体系难量化。公益性文化事业单位是以服务、辅导、活动为主要手段面向社会提供公共文化产品，且群体性项目较多，工作上更多强调团结协作及服务态度优劣。除少数岗位的工作可量化外，大多数岗位基本只能进行定性考核。
5、预算外收入不稳定。目前，财政补助单位搞活分配的资金来源，很大部分来自预算外收入，市艺术创作中心正是由于预算外收入几乎没有，所以搞活分配方案迟迟未能出台。其他单位如果没有了预算外收入，就无法在增量上做文章，拉开分配档次难度会更大，矛盾会更多。
三、深化公益性文化事业单位改革的建议
据我们对国内部分城市公益性事业单位改革情况调查，大致有三种模式，一是像国家图书馆，采取身份进档案，取消职称聘任代之以岗位管理的改革；二是像济南、青岛等城市，图书馆、博物馆、群艺馆等纯公益性单位享受公务员的福利、津贴、奖励，由财政提供保障，预算外收入统缴财政；三是像成都图书馆，所有人员全部进入社会保险体系，并且重新考试考核、竞争上岗，不符合条件全部下岗进行分流。我市公益性文化事业单位虽经过两轮改革，但打破平均主义、大锅饭，畅通能进能出渠道，缴活内部运行机制都还是初步的，根据中央有关改革的精神，借鉴外地做法，我们建议从以下五个方面进一步推进改革的深化。
1、创新用人机制
文化单位管理机制只要有利于增强活力，提高效率，有利于文化事业的发展都应该积极实践，为此，我们认为公益性文化事业单位可以借鉴企业管理机制实现管理。
实行多种用人制度。新进人员先实行人事代理，人事关系放在人才中心管理，减少个人与单位的依附关系，当事人和单位签订聘用合同，双方按照合同约定的条款处理人事关系，约束双方的权利义务，违背约定追究责任，直至解除合同。对一部分经过试用或实习期考察考核，工作业绩明显的可进入事业编制。
实行岗位管理及岗位津贴。人员在工作期间，按照岗位职责、标准履行义务，根据工作业绩、效益、成果获取报酬，能高能低，上下浮动，变岗变薪。职称、学历、资历作为上岗的基本条件，不作为工作报酬的主要决定因素。
完善单位内部考核体系。改变目前只重年度考核、忽视平时考核，只重笼统评价、忽视细化指标的做法，把实绩考核与岗位分配挂钩，推行按岗位系数+实绩系数决定收入分配的考核。
改革单位主要领导的分配。单位一把手的收入分配与本单位分配制度适当分离，奖金部分由主管局根据年终目标责任制考核结果下达分配系数，由单位按系数兑现并在本单位经费中列支。
2、改革政府投入机制
公益性文化事业单位本质上讲，是代表政府占有、使用、管理公共文化设施和资源，为公众提供公共文化产品和公益服务。政府的责任就是保证公共财政投入，监督其公益服务功能的发挥，以及公共文化产品和公共文化资源的有效提供，保障公众分享公共文化服务的权力。至于投入的方式可以多种多样。?1996年，韩国政府为提高研究机构的效率和研究成果的生产率，取消了定编，将政府资助的经费从“一次性拨款制度”转向“基于项目管理制度”，使项目负责人拥有很大的自主权，该负责人逐步引入了合同制以聘用外部研究人员，使人员结构得到调整。我市公益性文化事业单位按照产业机制实行管理，可以尝试公共事业经费总额包干（包括工资总额），按照事业规模、承担公共文化服务的覆盖面、受益人数额定事业经费，由文化事业单位管理使用，政府着重加强监督。事业单位用多少人，采用什么样的用人制度，如何调动人员积极性由单位去实践。鼓励单位合法合理创新管理机制，减少冗员，提高效率，增强自我发展活力，使单位内部运行机制和人事分配制度改革相吻合。
3、深化职称制度改革
打破职称待遇“终身制”，推行评聘分开，建立以岗位管理为主、职称聘任为辅的管理模式。一是各单位在职位分类的基础上，根据岗位设置要求，如学历、任期、能力、研究成果、履行职责情况等，由本单位组织专家对拟聘任人员的专业技术水平和岗位需求的匹配性作出评价，然后进行岗位聘任，享受岗位津贴。二是实行职称津贴。所有专业技术人员职称按照结构比例竞争上岗，根据平时业绩、论文数量质量、群众评议、专家评分等指标计分考核，作为竞争上岗依据。上岗后享受职称津贴。三是评审社会化。专业技术人员可以参加社会评审，评审结果只能作为职业准入的条件、学术成果的认同，是否聘任由单位决定。社会评审应以能力、学识、业绩取代学历、资历、论文等成为职称评审的首选，允许单位低职高聘的年限计算为专业资格任职年限参评。
4、完善配套制度
一是实行灵活多样的分配机制，如允许推行岗位工资、协议工资、技术要素分配、年薪制、项目工资制等，将分配自主权真正落实到基层单位。建议在实施公务员工资制度改革的同时，市里着重研究事业单位专业技术职务等级工资制改革，为基层单位营造分配改革的大环境、大氛围。
二是探索统发工资政策下的分配办法，允许基层单位先将固定工资部分以外的活工资自主分配。然后对基层单位进行工资管理信誉评估，管理规范单位允许其退出财政统发工资范围，由单位通过在银行设立的工资专户发放工资。
三是学习借鉴外地城市的做法，公益性文化事业单位享受公务员福利、津贴和奖金，预算外收入统缴市财政专户，用于补助文化事业。
四是健全社会保险制度。推进聘用制度，人员出口问题不可避免。人员出口问题，根本的是社会保障问题。公益性文化事业单位绝大多数是财政补助单位，没有解除劳动关系补偿经费。建议市里建立事业单位劳动保障专项资金，对解聘退出事业保险序列的人员实行一次性补偿，鼓励自谋职业。延长事业单位提前退休政策，允许符合一定条件工作人员实行提前退休。
5、提高企业赞助公益性文化税收优惠
主要发达国家对文化事业的投入，除政府财政拨款外，有一个特点，就是通过法律法规、政策杠杆、经济手段等鼓励企业、集团及全社会赞助和支持文化事业。近两年，市图书馆、少儿图书馆、市群艺馆等单位走“文企联姻”路子招商引资38万余元，尝试利用社会资金挖掘公共文化资源，虽然收到一定效果但经费筹措额远远不够，企业和社会团体赞助热情并不高。原因之一是企业赞助文化事业经费的税前扣除率太低，企业缺乏积极性。因此，建议市里制定鼓励企业赞助公益文化事业的优惠政策，解决国家对公益性文化事业投入不足的补偿机制。
来源：杭州文化网 作者：公益性文化事业单位改革专题调研组
