党的十六届五中全会通过的“十一五”规划纲要建议，通篇突出了发展与改革两个主题。在改革这个主题中，又特别突出了行政体制改革的重要性。如何理解这一现象，我讲三点看法。
一、“十一五”规划对未来改革“定位”
对于“十一五”规划，社会上、老百姓有很多期待。这个规划纲要发表后，也引起各方面广泛关注。在我看来，“十一五”规划纲要中，首先给未来五年中国现代化进程中的改革定了位：这就是要用发展和改革来解决我们前进中的各种问题。这意味着，在未来的若干年，中国的改革非但不会停顿，而且改革的力度还会更大。
但是我们也应该看到，用发展和改革解决中国前进中的问题，这里所说的发展与改革的内涵、侧重点等，在一定意义上，与“九五”、“十五”期间大概有了明显差别。如果说过去的发展，更多的是强调发展是“硬道理”，“以经济建设为中心”的话，“十一五”期间强调的发展，则主要是用科学发展观指导下的发展，也就是规划纲要中提出的，“发展必须是科学发展，要坚持以人为本，转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，落实‘五个统筹’，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。”
与此同时，我们还注意到，“十一五”规划中强调的改革，也不是一般意义上的改革。首先对改革发展的阶段作出了明确的判断，这就是改革进入攻坚阶段，其改革的难度更大、更艰巨。如果说，改革开放初期的改革，每一项改革政策是普遍受益的话，改革攻坚阶段的改革，就可能成为“双刃剑”：有人受益，有人可能受害。这就无疑增加了改革的难度。其次，尽管改革的风险加大，但是不改革是没有出路的，中国现代化进程中出现的一些深层次问题，只有通过发展与改革才能得到有效解决。这就从根本上澄清了社会上一些对改革产生种种疑虑的不正确倾向。这样的定位，对坚定人们对改革的信心，不失时机地推动改革，都将产生深远的影响。
二、用行政体制改革，带动其他改革
前不久，世界经济论坛公布了２００５－２００６年全球竞争力排名。中国意外地由去年的４６位下降到４９位。国际经济论坛所进行的全球竞争力排名，主要设置了宏观经济环境、公共机构的质量以及科技发展等三个指标。按照权威人士对中国竞争力排名下降原因的解释，中国排名下降的直接原因，主要不是宏观经济环境和科技发展这两个指标，而是中国的公共机构的质量不高，影响了商业机构在市场中的竞争力。而在前几年，中国在全球竞争力的最好排名曾经达到３３位。中国经济持续高速增长，中国竞争力排名不断下降，不能不引起人们的关注。这从另一个方面说明，改善我国政府的公共治理，提高公共治理的水平，已经是摆在我们面前一项非常紧迫的任务。
既然推进行政管理体制改革、提高公共治理的水平，已经成为“十一五”期间我国改革的重中之重，那么，今后中国的改革策略就有可能和以往发生明显的变化。如果说过去中国改革的推进策略，主要是以经济体制改革为主轴展开，遇到那方面的障碍，就排除那方面的障碍，整提上呈现出用经济体制改革带动其他各项改革的的话，那么，未来改革策略的推进，将是以政府改革为龙头，带动其他改革。换句话说，在政府改革成为各方焦点的情况下，如果没有行政体制改革的深入和有效推进，国有企业改革、金融体制改革、财税体制改革以及医疗、教育、社会管理体制改革等，都将难以取得实质性的进展。正是从这个意义上，我们说，“十一五”期间，行政管理体制改革为中心的政府自身改革，推进的力度和进展的程度，将直接会影响到其他各项改革的进展。
三、要为行政体制改革的深入，提供条件
“十一五”规划提出的行政改革的任务是多方面的，其中主要包括：继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批；加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动；深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本；分类推进事业单位改革；深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度；加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。这无疑是一个全面改革政府管理体制和运行机制的改革。但是，根据以往的经验，如果政府改革不与重构公共服务体系的事业单位改革进行整体设计，如果离开政治体制改革的必要配合，这一改革是很难真正深入的，换句话说，行政管理中的一些深层次问题，表面上看，在行政层面，但是靠行政体制改革本身也许很难解决这些问题。
值得关注的是，在国务院新闻办公室发表的新中国成立以来第一份中国民主政治白皮书中，不仅全面分析介绍了我国的民主政治发展和现状，而且提出了要积极稳妥地推进中国的政治体制改革的目标，并把完善社会主义民主、法制，改革党的领导方式、执政方式，完善国家的决策机制，改革政府管理体制，改革干部人事制度、司法制度等，都列入其中。在我看来，这是中国有望启动实质性政治体制改革的一个信号。它有可能使未来我国改革的整体的格局发生重大变化。这就是：启动政治体制改革，深化行政体制改革，重构公共服务体系（事业单位改革）。如果我国政党与政府层面的改革真正能够形成这样一种三位一体的改革态势，并进行整体的制度设计，中国的整个改革事业必将上一个大台阶，步入一个新的历史境界。
（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）
汪玉凯 2005年11月15日
来源：《中国经济时报》
