文化体制改革的环境分析（中）

二、文化体制改革面临的问题

由于我国改革进程的不断推进，文化体制改革面临着诸多有利环境，但在改革过程中还是有很多难以逾越和解决的体制性障碍和结构性矛盾，政府职能转变还不到位，资本和土地等要素市场的发展严重滞后，分配和社会保障制度还不健全，这一切都是文化体制改革面临的严重障碍。文化体制改革试点工作虽然取得了一定的成绩，但有些经验离推广还相差很远，其带动和示范作用还很不明显。当初确定的九个综合性试点地区和35家试点单位并没有广泛的代表性，这些地区和单位或者具有地理优势，或者具有物质优势，或者具有资源优势，没有覆盖到真正的老少边穷地区，而对经济欠发达地区的文化发展状况不重视，对这些地区面对改革的承受力缺乏分析和评估，则很可能进一步扩大区域文化发展的不平衡，进而导致文化的不稳定。

目前的文化体制改革主要分为两大类，一类是公益性文化事业单位的改革，一类是经营性文化企业单位的改革。国家明确了两类文化单位改革的重点，希望通过前者的增加投入、改善服务和后者的创新体制、面向市场，达到转换机制、增强活力的目的。但在具体实施过程中遇到了很多问题，公益性文化事业单位人事制度、分配制度以及社会保障制度如何改革？转企改制单位的资产如何处置、产权制度如何安排、有些人员的劳动关系和社会保障制度如何衔接？因此，文化体制改革面临的任务还相当艰巨，要解决的问题还有很多。

1. 事业单位改革问题

事业单位属于中国特色，在计划经济体制下事业单位为社会提供了大量的就业机会，并保证了政府意志的实施。但在市场经济条件下，事业单位机构臃肿、效率低下的弊端，已经严重制约了经济和社会的协调发展。事业单位的主要职能应该是提供教育、医疗、科研、文娱、体育等公共服务，但目前的状况是：有些事业单位严重行政化，承担了本应由政府承担的行政职能；有些事业单位轻视公共服务，一方面享受着国家的事业经费，一方面大搞市场经营活动；有的事业单位因为没有公共服务的任务，日益萎缩。事业单位日益成为国家财政的负担，国家从2001年开始从中央到地方尝试对事业单位进行改革，但突破性的进展不大。从目前看来，国家的政策指向是：从总体上收缩事业单位的规模，把政府财政全额拨款的事业单位减少到最必要的程度，使事业单位真正成为“与社会主义市场经济相适应，满足公共服务需要，科学合理、精简高效的现代事业组织体系”。

但事业单位改革绝非撤销机构、减少拨款、裁减人员、全员聘用、转企改制那么简单。目前我国有各类事业单位130多万个，工作人员2900多万人，占有国有资产近3000亿元，各项事业经费支出占政府财政支出的30％以上。单从人员数量来看，2900多万人并不算多，中国目前公共部门包括政府机关和事业单位的从业人员占全社会从业人员的比重约为5%，占城镇从业人员的比重也不过15%左右，与美国的20%-25%、欧洲国家的30%以上还相差很远。而减轻财政负担的说法也可商榷，发展社会事业本来就是政府的基本职能，不应视作财政的负担。事业单位的问题，本质上是机制僵化、结构布局不合理导致的效率低下，改革的关键是调整结构布局、转换机制，最大限度地提高公共服务水平和财政投入效率。

文化事业单位改革的难点在于确定分类标准和调整结构布局。在区分公益性和经营性的问题上，切忌依据事业机构自身的市场生存能力进行简单分类，一方面应把经营性机构从事业单位剥离出去，缩小社会事业的盘子，减轻政府财政负担；另一方面约束承担社会公益职能的机构，使其目标和行为符合社会事业发展的基本要求和规范，避免出现过度市场化而损害公益目标的改革倾向。在结构和布局调整的问题上，应重点解决因条块分割带来的低水平重复问题，避免出现一方面是人浮于事，一方面许多的公共服务无人做的情况。

2. 国有产权问题

文化体制改革面临的最大难题是经营性文化单位的转企改制，在转企改制的过程中不可避免地要涉及到国有产权和国有资产管理体制改革问题。

说到国有产权和国有资产管理体制改革就不能不提到国有企业改革。国企改革是从80年代初开始的，最初的改革只是国家对企业放权让利，没有涉及宏观层面的国有资产管理体制改革。后来虽然国务院成立了国有资产管理局，但尚未建立一个权利集中的机构，政出多门，延续了习惯上被称为“五龙治水”的局面。由于国有资产出资人不到位，在国有资产与国资、民资、外资之间的产权交易之中，国有资产不仅没有实现保值增值，而且流失严重。鉴于这种情况，十六大提出了国有资产管理体制改革的指导原则，国务院组建了国有资产监管机构--国有资产监督管理委员会，国有资产出资人开始到位。国资委是规范改制和防止国有资产流失的责任主体，中央政府与地方政府建立的专门管理机构代表国家履行出资人职责，从而实现了管人、管事和管资产相结合，权利、职责和义务相统一。

对于事业单位的资产，中央政府一直没有明确和统一其归属与管理方式，各地方政府甚至各事业单位都依照各自的方式管理经营这部分资产。2003年7月，因为地方事业单位改革涉及到了国有资产退出问题，中央于是决定将事业单位资产归属财政部管理，财政部在科教文司组建事业资产处，专司事业单位资产的管理工作。

文化体制改革试点工作中的转企改制单位主要包括电影公司、演出经纪机构和部分艺术表演院团，各改制单位无论是整体改制，还是进行企业剥离、股份制改造、民营资本控股、上市，其资产还没有脱离国有性质。估计在较长一段时期内，文化单位的国有产权性质不会改变，产权改革的主要任务应该是所有权与经营权分离的授权经营，将国有资产授给一些机构，使其代表国家持有企业中的产权和股权，并相应地行使资本投资、营运和管理等权利，承担国有资产保值增值责任。

随着文化体制改革的进一步深化，国有资产变更的问题也会出现，这就要借鉴国企产权改革的经验，明晰国有资产出资人，由出资人对企业的产权转让、改制上市、资产重组等进行批准，防止国有资产流失。一要严格控制管理层收购，二要由产权单位委托中介机构制定改制方案，三是要进场交易、公开竞价，四要稳妥推进，避免因急于求成而人为造成低价处置和贱卖国有资产现象。最重要的是，无论国有还是私有，产权改革的目的是提高效率、增强活力，因此在产权制度设计中就要特别注意利益的取舍。

3. 投融资管理体制问题

改革开放以来，伴随着经济体制改革，我国的投资体制改革也有了很大的进展，打破了计划经济体制下高度集中的投资模式，初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的格局。2004年国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，进一步明确了国家、地方政府和企业的责任。确立了企业的投资主体地位，改革了政府投资管理体制，简化了外商在华投资项目的核准程序，扩大了省级政府对外资的核准权限，并鼓励社会资本参与法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。但在实际执行过程中，“核准制”没有得到真正落实，在很大程度上仍然是“审批制”的代名词，一些地方政府仍然直接出面招商引资，干扰了正常的市场秩序。

长期以来，由于文化的意识形态属性，许多投资者缺乏对文化投资前景的准确判断，对投资文化事业和文化产业的热情不高。我国文化投融资基本上是“一靠政府，二靠银行”，投资主体单一，民资与外资渠道不畅。十六大以后，文化部门出台多项政策措施，取消限制，鼓励民间资本和外国资本进入文化领域。2005年，国务院《关于非公有资本进入文化产业的若干决定》、文化部等五部委《关于文化领域引进外资的若干意见》等政策相继出台，明确了鼓励、允许和禁止非公有资本和外资进入文化产业的领域，把放开投资准入门槛与规范监管结合起来，期望通过开放资本市场形成以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局。

不断引进投资以弥补资金的短缺，始终是文化投融资改革的基本取向。尽管国家努力改善文化投资环境，不断引进民间资本和境外资本，但文化产业的资金缺口还很大，还需要继续降低门槛，在资金来源和投资方式上想更多的办法。民营企业没有取得真正的国民待遇，在国有企业与民营企业之间还没有建立健康有序的竞争机制；文化主管部门和文化市场在外资进入的问题上，还没有建立起完善的风险防范体系，因而对外资的进入缺乏有效的引导和必要的规范。这一切都需要在以后的改革中加以解决。

4. 社会保障问题

从上世纪80年代中期开始的社会保障制度改革，都是围绕着国企改革进行的。除少数地区和单位外，事业单位的社会保险制度总体上没有进行改革，仍然沿用计划经济时期的制度。企业的社会保险制度是市场经济的，事业单位是计划经济的，两种体制并存，使得企业、机关、事业单位的社会保障制度不能对接，这种断裂和滞后，已影响到了事业单位改革的顺利推进。

文化体制改革从一开始就制定了“两手抓、两加强”的方针，公益性文化事业和经营性文化产业共同发展。文化事业改革的重点是按照公共文化服务组织的性质保留部分事业单位，而经营性的文化产业要转企改制。无论是公益性文化单位还是经营性文化单位，在改革中首先面对的就是人的“出口”问题，国有企业改革时有一部分人员进了事业单位，政府机构改革时又有一部分人员分流到了事业单位，冗员的大量存在成了改革的难题。要解决这个难题，就必须建立与聘用制度相配套的、保证人员正常流动的解聘辞聘制度，形成人员退出机制，这就需要社会保障的有力支撑。

社会保障的重要内容是养老保险、医疗保险和失业保险，现在，事业单位失业保险制度已经明确，医疗保险制度的改革思路也比较清晰，改革的重点是事业单位养老保险制度。建立全国统一的基本养老保险制度势在必行，统一筹资模式、待遇计算办法等，老人老办法、中人中办法、新人新办法，这样就能用最低的震荡和成本，保障各项改革平稳进行。

（未完待续）