《欧美的文化政策走向及其启示》（发表于《新大陆》杂志1994年第2期，为封面重点文章）
洪永平
一
西方文化政策是以欧美的文化观念和文化政策为中心的，但欧美之间、欧洲各国之间也存在差异和矛盾，但在总体上有许多传统的共同点，可以称之为欧美文化政策的传统特征，并集中地表现在以下三个方面：
第一，操作程序法制化。
一旦指导政策的观念发生变化，首先谋求立法的确认，对于所采取的一些新政策措施，也要尽快地谋求立法确认。例如，版权立法在全世界范围内都是文化立法较早涉足的领域，同时也是发展变化最快的领域。尤其是随着科技发展，以版权及邻接权为核心的知识产权发生了极大的变化。欧美各国为防止知识产权侵害，都采取了大量新的政策措施，并且尽快地将这些措施通过立法；芬兰关于版权所有者组织的权利和义务的立法，丹麦关于图书馆借阅补偿的立法，许多国家关于对私人拷贝征税的立法，都属于这一类型。
第二，管理措施经济化。
欧美大多数国家的文化政策，无论是用立法手段还是行政手段来管理文化，往往都是围绕经济来进行的。我们在阅读欧美有关文化政策问题的资料时的强烈的印象是，它们所谓的文化政策，实际上就是指政府如何通过经济手段来引导、制约、规范、调控和监督文化行为。这方面，有两个例子。第一个例子：美国艺术基金会在1990年决算会上，有人提出当年的拨款项目中有一部分项目是黄色的，从而引起了激烈的争论，并且在大众传媒中大曝光。国会对此的处置是有很强的经济色彩的，它要求美国艺术基金会提高将补贴拨款直接转给各州艺术代办处的比例，从原来的20%提高到35%。这一举措明显地削弱了美国艺术基金会的权力，所以有人认为它是对这次关于黄色问题争论的一个惩罚。第二个例子：1991年，马里兰州一位残疾人向美国艺术基金会抱怨说，她在参加州艺术代办处的理事会和评议组会议时，由于代办处所在的旧巴尔的摩市政厅总部的电梯工不在而妨碍了她参加会议。美国艺术基金会的处理办法是，扣留了州艺术理事会的一揽子补贴款。
第三，政策措施具体化，尽力避开容易发生岐义的或不易把握的因素。
例如，在知识产权保护方面，最令人头疼的问题之一就是私人拷贝。私人拷贝，从本质上说是一种行为，仅仅从道义上训戒或谴责是无济于事的，而对一种行为征税也几乎是不可能的，尤其是作为一种个人行为，更不可能进行随时随地的监督。所以欧美普遍采用了对拷贝用具实行变相征税的措施，即在录音录像机和空白介质销售中附加一定比例的类似税收的费用价格，再按一定的比例间接地补偿权利持有者。这一措施在大多数欧美国家都已通过相应的立法程序来得到保证。
又如，扩大文化劳务市场也是一个众多国家关心而又不易解决的问题，法国、德国、意大利等国家通过政府内阁部际合作的方法来解决，即由主管文化的部与主管劳动人事的部订立协议，在协议的框架下，收到了良好的效果；据统计，法国仅此一项措施就为文化部门开辟了25,000个职位。根据芬兰《文化活动法》的精神，中央政府采取了一项措施：如果地方当局设置一个特别的文化理事会来协调和促进地方的群众文化活动和设置相应的文化管理职位，他们便可以得到中央政府的额外资助，用于支付文化管理者的薪水以及鼓励居民文化活动。仅1987年中央政府用于这项措施的金额达到了2,000万芬兰马克，据称这项改革已经在文化部门中开辟了300个职位。与此类似的是，根据政策的调整，意大利劳动部设立了一项计划，它不仅把就业基金转入文化艺术方面，而且在某种程度上把几个不同的目标结合在一起。该计划的原则目标是，增加就业，尤其是年轻人就业，并且要促进意大利文化遗产的保护和加强在保护工作中现代技术的运用。1986—1987两年中，该计划从中央政府预算中得到6,000亿里拉，为约4,000人提供了就业。在我看来，欧美的有关文化政策研究的著述经常能够用数字确凿地说明某项政策措施的效益，也正因为欧美文化政策注重措施具体化这一点使然。
二
进入八十年代以来，欧美各国文化政策随着社会经济、政治、文化、教育、科技的迅猛发展而发生了大规模的调整和变化，出现了许多新的趋势。概括起来，可以看出四种趋势：
（一）文化管理决策的权力进一步分散。
文化活动是一种精神活动，它的本性趋向于个体的独立性和创造性所以，它最初的活动及管理一般是以个人为主的，充其量是小规模的。随着生产社会化规模的扩大以及需要众多的部门和人员合作的艺术形式与文化活动的发展，文化管理的权力也呈集中趋势。集中趋势主要体现在三个方面：一是政策决定权集中，二是中央政府资金投入增加，三是国家直接控制的文化艺术团体增加。而进入八十年代以来，分散文化管理决策权的呼声又开始日渐高涨，以至于欧洲委员会进行文化政策评估时将地方分权的程度作为一项重要指标。文化管理决策分权趋势的出现有许多的原因，有经济（普遍的不景气等）、政治、社会的原因，也有文化艺术本身经济意义上升（如音像工业在经济贸易中的作用和公关价值的提高）的原因，这些原因使得中央和地方以及商贸团体和个人都倾向于分散管理。当然，这决不等于重蹈覆辙，大多数国家的中央政府都采取了措施使分散的管理决策更易于宏观调控。美国联邦政府通过规章制度、国家行为优先权、直接指令等“非补贴战略”使新联邦主义即便在财政补贴降低的情况下也扩展了的州和地方政府的控制。
（二）文化政策的经济色彩进一步增强。
这个问题包含两个方面：一个方面是，新“混合型经济”日益成为文化政策的核心问题之一；另一个方面是，管理措施经济化程度进一步提高。
所谓新“混合型经济”，是指工业与科技、文化艺术、贸易相互交叉、相互作用的经济形态。首先是电子科技（新的通讯和信息技术）的迅猛发展给国际国内的文化企业带来了一场革命，使通讯、广播电视的文化和经济意义发生了转变；使原有的文化工业结构发生了变化（如，电影工业日渐成为电视和录像工业的补充）；改变了文化艺术工作者的地位，形成了新的劳务市场，如，舞台演出的劳务市场部分地被录音棚或摄影棚取代，艺术家形象国际化程度提高导致的国际文化经济交流，等等；文化艺术为工商贸易提供了有效地进行广告，树立形象和捕捉有利的投资目标的广阔天地。其次是文化艺术的许多部门本身已经成为盈利颇丰的行业（如文化旅游业），同时也使许多艺术家开始将自己视为企业家和商人而不是传统意义上的独立的艺术家。
针对文化艺术在混合型经济中的特殊地位，欧美文化政策作了很多调整。如，多数西方国家都采用了减免文化产品的增值税、建立专门机构为文化工业提供信贷担保、设立名目提前转移财政收入甚至进行直接的专项补贴（专项补贴在实践中更多的是用于非赢利性文化部门）等政策措施来发展文化企业。
在文化管理方面，经济手段的运用仍然是文化政策制订与实施的第一选择。例如，在征收个人所得税方面，许多国家为了保护艺术家的利益、提高文化工作者的地位，采取了一些适合本国特点和文化行业特点的政策措施。法国自1983年起，作家有权将所得税分摊到五年中去，那些靠出卖作品维持收入的视觉艺术家可以免征所得税。芬兰自1969年起对作家和艺术家就实行免税，并且发放多种类型的津贴给他们，自1986年起也仿照法国的办法，将所得税分摊到三年中去。在好几个国家中，职业的艺术家可以按职业花费水平获得减税。在瑞典，作家和艺术家自1980年起，通过留出部分收入存入一家瑞典银行中的有息的“艺术家帐户”的办法，可以推迟纳税义务，那么当若干时期后，钱从银行中取出来的时候，也等于增加了艺术家的收入。
另外，一些在管理集中时期使用的方法被赋予了更强的经济色彩。1984年英国实施的重要计划《商业赞助刺激计划》（BSIS）规定：
过去从未赞助过艺术的商业公司的首次赞助可以 1镑对 1镑竞争政府资金。合格的最低赞助款额为 1,000英镑。来自一家商业公司追加的赞助已明显用于支持艺术和正在增加其赞助总额的,可以以 1 ： 3的比例参与竞争。在这种情况下，一个艺术项目至少需要吸引 3,000英镑的追加赞助才是合格的。因而要是一个项目从一家公司得到了15,000英镑的赞助，就可以申请 5,000英镑的政府奖金。在上述两种情况下，政府给一个单项计划支付的最大数目都是25,000英镑。
该计划执行的结果是，到1988年5月止，500万英镑的中央政府竞争补贴已从商业公司吸引了大约 1,200万英镑。法国在1987年春天也采用了相似的竞争资金制度，从公司得到的 1法郎可以竞争官方的 5法郎。1988年，中央政府预算为此目的拨出了4,400万法郎。
第三，文化政策国际化。
美国文化在国际上形成的卖方市场（有人戏称为“文化的可口可乐化”），已经引起了许多文化的和贸易的摩擦。在这方面，最为突出的是版权及邻接权的发展。各国相继批准和加入国际版权公约，修改国内版权有关法律法规以适应国际条约是一方面，各国根据自己的利益和需要来解释或修订国际条约又是另一方面，但两方面都反映了文化政策的国际化趋势。
另外，带有文化色彩的跨国公司及其产品问题，文化产品的关税问题，文化劳务的国际市场问题，国际文化旅游问题，国际文化交流的方式问题，都日益成为欧美各国文化政策所关注和调整的热点。
第四，文化管理教育和研究越来越受到重视。
美国的文化管理教育和研究兴起于七十年代初，在哥伦比亚大学和纽约大学等著名学府中，开设了相应的专业。经过二十年来的努力，并通过专业教育的横向联合，逐步地建立了一个较为完备的教育与研究体系。过去，西方文化传统强调文化的个人性和独立性特征，认为文化艺术从本质上是难以管理的，或者说根本就是不可管理的领域。随着文化生产社会化形式的出现，更由于文化艺术的经济意义发生变化，这种传统观念发生了根本的改变。欧美国家的政府当局已经开始对于那些负责官方和半官方文化艺术团体的人是否称职、是否训练有素表示疑问和忧虑。所以，八十年代以来，“对文化艺术管理的兴趣陡增已经蔓延到了研究中，到了大学、培训机构里，到了国际会议上。艺术管理课程和训练已经设置起来了，尤其是在英国和法国的大学及高等教育研究所中，这些课程与训练特别是针对那些公共文化团体中的文化艺术经营管理者。近几年来，文化艺术经济学已成为一个流行的研究领域。此项研究尤其是延伸到了英、法、德、意等国。”（米切尔夫人《资助文化艺术的新举措》，第60—61页。）
三
他山之石，可以攻玉。通过上述对欧美文化走向的分析，可以给我们什么样的启示呢？
（一）必须加快文化立法的步伐。
从总体上说，我国的法制是不够健全的，而在文化方面的立法，则更为缺乏。自建国以来，我国制订了许多文化艺术政策，但存在着一个明显的缺陷，就是没有尽快地、充分地通过立法手段加以确认，导致了理解不明、贯彻不透、执行不力等问题。到目前为止，有关文化的法，只有《著作权法》、《文物保护法》等寥寥几个。尤为突出的是，在有关经济的立法中，还没有将文化发展的经济意义充分地考虑进去。如，文化企业发展的保护、文化事业的资助、税法关于文化艺术的特殊调整及其影响、文化市场管理等等方面，都亟待建立明确的法律。在社会主义市场经济条件下，仅仅靠一些深受条块分割影响的行政命令和管理条例来贯彻执行文化政策，是远远不够的。这一点在我们的文化市场管理实践中已经暴露出来了，文化、公安、工商等行政管理部门在文化市场管理的许多方面难以完全协调，最主要的问题就是缺少效力充分的法律依据。
（二）应当增强文化政策措施的可操作性。
如，对于作家艺术家所得税问题，对个人拷贝征税问题，对国家补贴竞争问题，对图书公共借阅所造成的版权损失补偿问题等等，都可以借鉴西方的办法，制订出符合我国国情的具体措施，又如，在促进商业公司对于文化事业的资助方面，许多欧美国家采取了“税务屏蔽”的策略，即允许公司在利润中抽出一部分投入到文化事业中，这部分资金可以冲减税收。但是，对于可冲减税收的资金的数量，它在利润中所占的比例和投入资金的时效方面，都有具体的、各国之间不尽相同的规定。这一措施收到了很好的效果，我们也可以学习和借鉴。我认为，与其在文化事业收入的“税收返回”的方式上扯皮、兜圈子，还不如借鉴一下“税务屏蔽”的策略，研究出一些切实可行的措施来。
（三）文化政策应当扩大文化与市场经济的友好界面。
建立社会主义市场经济体制的伟大实践，给文化事业的发展带来了挑战，也带来了机遇。
首先是对传统观念的挑战。传统观念来自两个方面：一是自古以来的“君子不言利，文人不理财”的观念，二是建国以来形成的文化事业全部依赖国家供养的习惯。在传统观念的影响下，我们容易本能地用一些冠冕堂皇的说法来回避或拒绝市场经济的现实，从而也很可能错过文化获得自我生存、自我发展的良机。我们应该看到，克服旧的观念的消极影响的任务是很艰巨的。
其次是对旧的运行机制留下的积弊的挑战。除了计划经济体制中较为普遍地存在的盲目发展、机构臃肿、人浮于事的问题之外，来自外部的对于文艺创作的横加干涉和来自内部的滥竽充数、良莠不齐也时常困扰着文化事业部门。进入市场经济体系，就使得我们的文化政策向着有利于挖掘自身潜力、谋求自我生存和发展的方向调整。近几年来，我国部分地方进行的一些使文化向市场寻求发展的试验（象福建的“芳草计划”）就值得文化政策的决策者和研究者对其成败得失进行深入的研究。
当然，所谓进入市场经济体系，并不是无视文化艺术固有的特殊性，把文化事业扔进市场的汪洋大海中，任其自生自灭。我们在此强调的是，即便是接受外部的经济支持，也要使文化观念和文化政策措施适应市场经济的运行机制。研究表明，即使观念尚未获得彻底转变，如果有了较好的文化与市场经济的界面，也可能得到较好的结果。如法国，在发展文化工业（以电影工业为代表）之初，对文化工业实行了财政倾斜政策，其本意在于保护民族文化自豪感，而结果却意外地发现了文化工业巨大的经济潜力。
（四）文化政策要加强与国际文化政策的接轨。
如前所述，欧美文化政策的国际化趋势的主要动因，是新混合型经济的发展。从长远的观点来看，这种国际化势将影响文化政策及其措施的真正内容。
我国已经加入了《伯尔尼保护文学艺术作品公约》、《世界版权公约》（1992年加入）和《保护录音制品制作者，防止未经许可复制其作品日内瓦公约》（1993年加入）等三个国际版权条约，开始迈出了文化政策国际化的重要的一步。现在，我国正处在恢复关贸总协定缔约国地位的进程中，据专家估计，大概在今后一年左右可能完成这一进程。那么，我们的文化政策与国际文化政策接轨的必要性和紧迫性将更明显地暴露出来。所以，现在就抓紧进一步深入地研究国际文化政策并考虑与它的接轨问题，也许已经算不上是未雨绸缪了。当然，所谓接轨，也不等于无原则、无条件的盲从，它同样包含按国际惯例修订本国政策和根据本国国情和利益寻求解释或者谋求修订国际惯例这样两个方面。
（五）我们还要进一步加强文化管理教育与研究，更科学地制订和完善我国的文化政策。
我国文化管理学的真正起步是在八十年代，受种种条件制约，进展仍比较缓慢，教育与研究的力量和水平都还比较落后，尤其是文化艺术经济学这一在西方正当热门的学科上，更嫌势单力薄。这不能不影响到文化政策的制定和执行。
我们的文化管理研究的主要问题有几个方面：（1）各自为阵，缺乏组织与协调，无法进行大项目和系统工程型的研究。（2）研究国外的文化管理历史与现状以及借鉴国外的科研成果方面比较薄弱。（3）观念还有待进一步更新，以期更加适应社会主义市场经济的发展。
文化管理教育的主要问题是：（1）理论与实践脱节。由于教育经费投入不足、与实际工作部门合作渠道尚未畅通等原因，许多从事文化管理教育的人，对文化工作的了解还很肤浅，更谈不上根据社会需要的面向未来、面向世界的文化管理教育。（2）培养与使用脱节。这方面的改善，有赖于调动上（政府文化行政机关）下（文化艺术的团体、组织）的两个积极性，有赖于市场经济体制健全后文化人才市场的形成，也有赖于文化管理教育水平的提高。
有了文化管理教育和研究的良好的基础，才能使文化政策沿着更科学的方向前进。
1993年12月于北京黄村
