“灯塔”能否为农村的公共文化服务引航

从“咸安政改”到7个县市试点再到全省90多个县市区，从精简乡镇党政机关到乡镇事业单位转制再到农村公共服务社会化，湖北省经过近四年的乡镇综合配套改革，基本建立起了“以钱养事”的公益服务新机制。但湖北省对乡镇文化站等七站八所进行的社会化改革也引起了诸多争论，人们在肯定了公共文化服务领域引入市场机制的同时，也在不断质问：市场化的文化服务中心是否会以追求经济效益的最大化为工作的出发点？政府以“文化订单”方式购买的公共文化服务是否符合群众的文化需求？有些不适合由市场机制起作用的公共文化服务是否会出现了供给质量下降的问题？

一

早在20世纪60、70年代，随着西方福利国家危机的出现，一批主张经济自主的经济学家，就不断对政府作为公共产品唯一供给者的合理性提出质疑。1974年，英国经济学家罗纳德·科斯发表《经济学上的灯塔》，研究了英国早期的灯塔制度。科斯发现，灯塔作为一种公共产品，长期以来一直被认为只能由政府提供，但从17世纪开始，英国的灯塔一直是私人提供，并且不存在不充分供给的情况，政府的作用仅限于灯塔产权的确认与行使方面。“科斯的灯塔”表明，即便是纯粹的公共产品由私人提供不仅是可能的，而且是更有效率的，从而在经济学界第一个反驳了公共产品只能由政府垄断的传统经济学观点，为人们建立起公共产品供给可以甚至应该引入市场机制的信念。

随后，各种理论都在试图证明市场机制可以改善公共管理和公共服务。新公共管理理论主张引入市场化和私人部门管理方法来改造公共部门，多中心理论主张应用产业理念形成以自主治理为基础的多中心公共物品供给格局，治理理论主张公共部门和私人部门共同治理公共事务。

不只是理论探讨，20世纪80年代以来，公共服务改革已经成为一个世界性的话题，各国都试图通过改革公共服务提高政府效率和扩大公共供给。市场经济发达的西方国家早已建立起了较完善的公共服务体系，改革的重心是更多地引入市场机制以提高公共服务的效率；中东欧转轨国家配合政治体制改革，试图对政府包揽一切的公共服务进行市场化的改革；发展中国家则更谨慎一些，希望通过引入市场机制增强公共服务供给能力。各国改革的经验表明，在市场经济条件下，除少数纯公共产品和服务由政府直接生产和提供外，绝大多数准公共产品和服务一般采取由政府和市场混合提供的方式。因为公共产品和公共服务完全由政府提供，不仅会加重纳税人和政府公共财政的负担，而且容易产生政府和公共服务部门效率低下的问题，还可能由于权力“寻租”而滋生腐败；主要由市场提供，公共产品和服务的非排他性又使得每一个消费者都拥有不支付就获得消费的权力，消费者“搭便车”的行为会使市场失灵，同时致使公共产品和服务的供给不足。

我国现在的经济发展水平还相对落后，公共服务改革面临的问题是如何在加强政府财政责任的同时，引入市场机制和社会力量来改善公共服务供给范围并提高效率。在公共服务领域引入市场机制，采取中央政府和地方政府，以及政府与非政府公共服务机构分权的形式竞争性地提供公共产品和公共服务，这种国际经验值得我们借鉴，尤其公共文化服务领域。在公共文化领域，绝大多数公共文化产品属于准公共文化产品，与国家文化主权、文化信息安全不直接相关。这些文化产品和服务由于具有公益性质，政府和公共财政必须起主导和主体作用，同时这些文化产品和服务也具有私人产品的竞争性，完全可以利用市场机制部分实现排他性的收费，以弥补政府和公共财政投入的不足。所以说，公共文化服务采取由政府和市场混合提供的模式应该是可取的。

二

长期以来，我国农村的公共文化服务一直由政府提供，但农村的公共文化服务缺乏是人所共知的事实，尤其经济欠发达地区更是如此，所谓的四级公共文化服务网络在很多地方根本就不存在。在广大农村，不仅缺少农民在劳动之余就近享受文化服务的场所，也缺乏满足不同层次文化需求的活动内容，更谈不上创造文化的氛围和环境。其根本原因在于县乡财政普遍困难，在此大背景下公共文化服务自然就要大打折扣，其水平和质量当然也就更难保证。在国家财政投入不可能大幅度提高的情况下，要改变目前农村公共文化服务的现状，就必须引入市场竞争机制，改变单一国有资本投资体制，转换国有文化事业单位的运行机制。

市场机制是一种有效的资源配置机制，它的高效率是通过供求机制、价格机制、公平竞争机制和自由选择机制来实现的。在市场经济体制中，产品和服务的生产者利用供求机制自由灵活地确定价格，生产者之间、消费者之间平等的公平竞争关系保证了生产要素的自由转移和供求结构的协调，而生产者和消费者具有的自由选择权力又保证了自由竞争、优胜劣汰的市场环境。虽然公共文化服务领域的供求关系、价格机制与自由市场领域有很大不同，公共文化服务领域顶多是一种准市场环境，但这并不意味着市场机制不能在公共文化服务领域扮演重要角色，进而实现公共文化服务提供主体与供给主体的多元化以及供给渠道的多样化。

政府既是公共文化政策的制定者、公共文化事务的管理者，也是公共文化服务的提供者，但政府不应该是公共文化产品与服务的唯一提供人。我国公共文化服务领域长期存在城乡“二元结构”问题，目前我国政府和公共财政只能通过改革公共财政投入方式、加大公共财政转移支付的力度等方式设法缓解日益增长的公共文化需求与公共文化服务不到位、公共文化产品不均等的矛盾，借以推进公共文化服务均等化，实现地区之间、城乡之间的基本公共文化服务水平的平衡。但矛盾的完全解决还需要经历一个历史过程，在既要尽力而为、又要量力而行的情况下，政府应该创造条件鼓励社会力量参与公共文化服务，并发动全社会的力量来不断完善公共服务，以有效弥补公共财政投入及政府服务的不足。

当然，公共文化服务领域引入市场机制决不是弱化政府责任，而是对政府责任的明确化、合理化，政府应该建立公共文化服务的目标、标准和规则，承担起自己的治理和监管责任。强化政府监管职能，形成包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多种行业自律组织、多级消费者权益保护组织、多渠道的传媒和公众监督在内的现代监管体系，对于提高公共服务部门的效率、确保社会公平有着重要而长远的意义。青岛市率先创建完成了城市文化事业及文化产业两大统计体系，在文化事业统计体系中，不仅强调一个地区文化工作的总量，更增加了某一区域人均占有文化设施的面积、人均参与文化活动的次数等人均占有量的统计，这一精细化的数据统计体系为公共文化服务体系的均衡构建打下了有据可依的基础。这只是第一步，要建立包括准入资格、服务价格、服务质量、成本效益、普遍服务、竞争秩序、公共补贴、不分配利润政策的执行等内容的公共文化服务监管体系，实现功能明确、组织独立、问责机制严格的多维度监管还需要做更多的工作，但加强监管应该也肯定是政府义不容辞的责任。

三

需要注意的是，市场选择与公共文化服务的目的之间存在着天然的矛盾，公共文化服务要求实现公益性，市场主体作为“理性的经济人”在运用市场机制时必然要追求利益的最大化。按照自由市场机制配置公共文化资源有可能威胁到公平，也有可能降低服务的标准与质量，从而危害公共文化服务的公益性。因此，还不能把完全意义上的自由市场机制照搬进入公共文化服务领域，利用市场机制来提供公共文化服务必须是有条件和有限度的，即市场化运作的公共文化服务必须保障其公益性质，明确界定政府和市场的职责，借鉴教育体制改革和医疗体制改革的教训，防止出现公共文化服务“泛市场化”的倾向。

在公共文化服务领域引入市场机制，建立公共文化服务的准市场制度环境，目的就是提高公共文化服务的效率、质量，以满足公众对文化产品和服务的多样化需求。因此，应该积极利用市场机制改革公共文化服务的资金投入和运行方式，采用政府采购、委托生产、特许经营、公共文化项目外包等方式，提高财政资金的使用效益，但更为重要的是借鉴市场机制的精神，进而进行新的制度安排。

第一，引入自由选择机制改变农村公共文化服务的供求关系。科学发展观强调的是以人为本，以人为本同样应该是公共文化服务的宗旨。政府组织的“送戏下乡”、“送书下乡”似乎成了固有模式，但送下去的东西是否是广大农民需要的似乎无人关心；“2131”工程不断扩展，但放映的到底是什么电影、农民是否喜欢看似乎也无人问津；慰问农村的文化演出存在着严重的形式单一、节目老化等问题，但还是照演不误。广大农村的公共文化服务本来就很贫乏，如果再加上浓厚的官方色彩和不负责任的官僚举动，其提供的公共文化服务就会与农民的需求严重脱节，最终流于形式。宁波市2005年举办了“万场电影千场戏剧进农村”活动，试图改变以往的供求关系，他们采取了由各乡镇、村自主选择影片和剧目的方式，各演出剧团、放映队凭演出、放映回执单领取政府补贴。这样，不仅理顺了公共文化产品的供给与需求之间的关系，也为广大农村带来了实实在在的文化利益。

第二，引入公平竞争机制提高农村公共文化服务的质量和数量。以前公共文化服务之所以存在效率低下与质量不高问题，根本原因在于过度依赖公共财政支持，单一的公共财政投入，单一的公共机构提供，缺乏公平竞争机制。杭州市2004年开始对公益文化产品和服务实行政府采购，并出台了《杭州市政府采购公益文化产品和服务试行办法》，只要是具备法人资格的单位提供的文化产品和服务，均在采购范围内。通过比较筛选，不仅能采购到群众喜闻乐见的大众文化产品和服务，提高了公共文化服务的质量，还通过公平竞争降低了购买价格，大大提高了政府财政资金的使用效益。要解决农村文化活动规模小、场次少、质量低的问题，就必须吸纳社会资金，并在公平竞争的基础上提高质量和数量。

30多年前，罗纳德·科斯证明了公共产品完全可以由政府以外的私人供给，30多年后的今天，我国正在努力构建覆盖全社会的公共文化服务体系，也尝试运用市场机制的理念改革公共文化服务，尽管西方的理论与实践不见得完全适合我国的国情，我国在公共文化改革的道路上也遇到了这样那样的问题，但只要实事求是、因地制宜地进行改革，终有云开雾散的一天，事实也终将证明“科斯的灯塔”能够为我国农村的公共文化服务引航。