农村税费改革试点工作开展以来， 取得了一系列显著成效：农民负担大大减轻，干群关系明显改善，农民收入持续增加，农村经济、社会各项事业全面发展。取得这些阶段性成果的同时，中央也清醒地认识到农村税费改革是涉及农村经济社会的一场深刻变革，任务十分艰巨、复杂，需要坚持不懈地继续推进。最近，国务院召开常务会议，对深化农村税费改革和推进农村综合改革工作进行了全面部署。全面推进农村综合改革对于巩固农村税费改革成果，以及对于解决好可能加重农民负担的重点和难点问题，都有十分重要的推动作用。
深化县乡财政管理体制改革是农村综合改革的重要方面，也是扎实推进新农村建设的必然要求。中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》明确要求“调整国民收入分配格局，国家财政支出、预算内固定资产投资和信贷投放，要按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制”。按照中央部署，从2006年起，财政每年将安排1030亿元以上的资金用于支持农村税费改革的巩固完善，其中中央财政每年将通过转移支付补助地方财政782亿元，地方财政亦将安排财政支出250亿元。同时，为缓解县乡财政困难，中央财政大力推行“三奖一补”政策，2006年安排“三奖一补”资金210亿元。在各级财政纷纷加大对新农村建设的投入之际，改革和完善县乡财政管理体制就显得尤为重要。县乡两级基层政府，承担了为农村社区提供公共物品和服务的主要责任。如果不能改革当前县乡财政管理体制中存在的种种弊端，县乡两级政府公共支出责任划分不清、事权与财权不对等的问题就得不到最终解决，基层政府财政资金的使用效率就得不到提高。如果不能改革不合理的县乡财政管理体制，尽管财政资金的投入可能会不断增加，但最终效果势必会由于效率低下而事倍功半，大打折扣。
一、县乡财政管理体制的历史沿革
当前的县乡财政管理体制是十一届三中全会以后，随着人民公社体制废除和乡镇体制重建而逐步确立的。改革开放后，财政体制实行分权改革，对中央和地方的财政关系进行了调整，由过去全国“一灶吃饭”，改为“分灶吃饭”；财力分配由过去“条条”为主，改为“块块”为主。在此期间，包括县乡在内的地方政府普遍实行财政包干体制，即把财政收入分成固定收入、固定比例分成收入和调剂收入等几类，实行分类分成。按照单位性质和隶属关系划定财政支出范围，要求各级财政在划定的收支范围内多收多支，少收少支，自求平衡。包干体制实施后，地方财政的地位逐年上升，中央财政占全国财政收入的比重不断下滑，到1993年已经由改革开放初期的40%左右下降到22%。这一体制存在明显的弊端，一是中央所得比重较低，宏观调控能力有限，不利于宏观目标的实现；二是由于不同地区财政收入水平差异较大，拉大了地区间差距，不利于协调发展。为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系。同时，提高中央政府利用经济手段对市场经济进行宏观调控的能力，从1994年我国借鉴国际经验，开始实行分税制财政管理体制改革。这项改革的主要内容对中央和省级财政分配关系进行调整，一方面将税务和财政分开，国家税收和地方税收分开；另一方面，明确中央政府和地方政府各自的职责范围，中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设投资等全国性公共事务，地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化教育卫生等地方性公共事务。
分税制改革的实施，调动了中央和地方的两个积极性，促使财政总收入在较短时间内迅速、稳定增长。从1994年到1996年，全国财政收入平均每年增加1000多亿元，年均增长率达到20%。中央财政占全国财政收入的比重在1994年就提高到了56%，高于改革前一年约23个百分点，中央政府宏观调控的能力显著增强。此外，分税制改革把农业、第三产业等税种划归地方收入，激发了地方对这些产业进行开发的积极性，加大了这方面的资金投入，从而促进了资源的优化配置和产业结构的合理调整。分税制改革把增值税的75%和消费税的全部划归中央，彻底改变了企业税负不统一，优惠政策过多过乱的现象，规范了国家与企业间的分配关系，促进了企业间的公平竞争。
分税制改革虽然取得了显著成效，但是对地方政府尤其是基层政府的运行产生了一些不利影响。1994年实行的分税制改革，主要目的是调整中央和省级政府之间的财政分配关系，对省以下各级政府之间如何调整财政分配关系并没有明确规定。但分税制改革后，中央和省财政之间的分税方式却被地方各级政府广泛采用，省市政府通常效仿中央和省级政府的分税方式，把县域内电信、电力、烟草等行业的高新技术企业以及垄断性比较强的企业所缴纳的税收全部或大部分划为县级以上政府的财政收入，而这些类型的企业所创造的税收一般比较高而且比较稳定。划归县级财政的收入除了传统行业的企业税收外，主要是与农业相关的税费收入，这些收入项目的量都比较小而且不稳定。这种分税模式的层层效仿必然导致地方财力的层层集中，使县乡两级政府成为各级政府中财力最薄弱的部分。
有关研究表明，分税制改革以来，受财力集中的影响，县乡财政收支缺口呈不断扩大的趋势，1998年以后尤其明显：1994年的收支缺口约700亿，1998年增加到1000亿，2002年则迅速增加到3000亿左右。虽然加上一般转移支付和专项补助以后，基层支出的总额并不会有太大的变化，财力薄弱地区的支出还可能会增加。但基层政府能够自主决策的部分仅为留在当地的一般预算收入和一般转移支付这两个部分，至于专项补助的用途，一般由上级政府指定。由于上级政府对当地的公共服务需求明显不如当地政府了解，支出效率就会受到影响。这样，越是经济欠发达和财力薄弱的地区，由于高度依赖于上级转移支付，支出决策权就越容易受到影响，支出效率也容易降低。
此外，1994年的分税制是以当时财政收支包干基数确定体制返还的。随着时间的推移和经济发展的变化，地区之间差距越来越大。越是税基较高的地区，消费税和增值税税收返还、所得税基数返还等体制返还数量也就越大。通过税收分成获得的财政收入绝对量也越大。改革开放以来，我国区域之间的总体差距呈扩大趋势，由此在不同区域和城乡之间的差别也截然不同，其基本特征是：在东部发达地区，城乡差距相对较小；在中西部地区，城乡差距相对较大，而且越往西越大。
二、县乡财政管理体制存在的问题与弊端
1、县乡财政自有财力不足、过度依赖上级补助的问题比较突出。
据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级只有20%多一点。据财政部课题组2005年对福建、湖北、陕西三省所作的抽样调查，东部财政实力相对较强的福建省样本县财政收支对上级转移支付的依赖程度较低：2004年两个样本县转移支付占地方预算支出的比重分别只有10.09%和15.99%。但是中西部地区的样本县如果没有上级转移支付和专项补助的支持，就很难维持正常运转：2004年湖北省两个样本县转移支付占地方预算支出的比重分别达到57.33%和72.6%；而在陕西省的两个样本县中，一般预算支出对上级补助的依存度已经达到了惊人的比例。比如，2004年礼泉县教育、卫生、水利和交通4个方面的中央级专项资金就达到4类资金总量的96.9%。
2、县级财政勉强维持运转，难以筹措资金用于农村公共产品的提供。
农村税费改革前，许多县乡政府除了预算收入外，还要靠向农民征收名目繁多的收费项目才能维持运转。农村税费改革后，各种不合理的收费项目取消了，农民税费负担减轻了，县乡政府财力不足、运转困难的问题就凸现出来。在此情况下，相当部分县乡政府由于缺乏可支配资金，根据当地需要提供公共产品的能力十分有限。在财政部课题组调查的4个中西部样本县中，2004年用于人员经费和公用经费的支出占该县财政收入的比重超过了80%，即便是东部地区的样本县，这一比例也高达60%。由此可见，县级财政保证人员工资和维持机构运转都比较勉强，基本上没有能力筹措资金用于农村公共产品的供给。而在现有条件下，仍然由县乡两级政府承担农村公共产品供给的主要支出责任的局面难以改变，这就使得农村公共产品供给不足的矛盾更加突出。
3、乡级财政出现“空壳化”趋势，必须依靠上级补助才能维持运转。
无论是东部地区还是中西部地区，随着县乡财力的不断削弱，乡级财政都出现了较为明显的“空壳化”趋势，乡镇政府要靠上级补助和预算外收入才能维持运转，预算内收入非常有限，连机构运转的费用都无法保证，根本没有能力安排辖区内的公共产品供给项目。2004年，福建省宁化县安远乡乡本级收入只有20万元，总支出127万元，财政的支出基本是人员工资，仅有少量的公用经费开支。湖北省汉川市沉湖镇财政收入321万，用于人员工资就有270万。陕西省礼泉县赵镇一般预算收入519.76万元，按照礼泉县财政局县乡财政体制安排，从1999年工商税收收入就全部上划到了县财政局管理，2004年又取消农林特产税，乡镇财政收入的82%被取消，2005年取消农业税后，赵镇的一般预算收入就几乎为零。
另外，财政部课题组的调查发现，许多县乡不仅本级财政提供公共产品的能力非常弱，提供专项配套资金也非常困难。由于县乡财力无法兑现地方配套资金，只能主要依靠贷款满足配套要求。如果借不到款，往往形成半拉子工程、无效工程。
三、改革县乡财政管理体制的对策建议
完善的财政管理体制是正确处理政府间财政关系的基本制度规范。针对当前县乡财政管理体制中存在的问题与弊端，中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制和‘乡财县管乡用’财政管理方式的改革。”按照中央的要求，我们认为改革和完善县乡财政管理体制应做好如下工作：
1、应对政府在农业农村发展中的职责进行合理定位，明确政府的支出责任。
在中国的经济转型时期，中央和地方政府的定位还有一个与社会主义市场经济体系相适应的过程，政府提供公共产品职能的同时也与经济发展水平相关，应当根据财政资源量力而行，坚持城乡公平原则，根据规模经济原理，确定不同政府级次承担的支出责任。目前农村社会保障和义务教育、卫生等支出责任主要由县乡政府承担，与一般国际经验不符，也与政府间的财政能力不相匹配，因此要进一步加大中央和省一级的财政投入，相应减轻地方政府的支出负担，提高农村基本公共产品财力的均等化程度。对于地方配套，要根据不同区域和项目情况，降低配套比例，或不再要求配套。要减少上级对县乡政府的达标升级考核，提高县乡财政自主理财能力。对于县乡应该承担的事权，通过加强财政监督，满足农民的基本公共福利所需的资金要求。
2、进一步完善政府间的转移支付制度。
从中国目前的实际情况来看，各地供给农村公共产品的能力存在相当大的差异。这与我国转移支付的制度性缺陷是有关系的。因此，下一步改革应当根据公共服务均等化的基本原则，完善政府间转移支付制度体系，为农村公共产品和公共服务的均等化制造条件。
——优化转移支付结构，发挥转移支付调节地区间财力差距的作用。主要是严把专项拨款立项关，建立严格的专项拨款项目准入机制；中央财政新增财力除了安排本级支出正常增长外，重点帮助中西部地区解决财力不足问题；规范一般性转移支付分配办法，要根据不同地区的经济发展水平和收入差距，以及影响财政收支的客观因素，核定各地区标准化收入和标准化支出，以因素法取代基数法，据此合理确定对各地区的转移支付规模。
——清理整合专项转移支付。今后要严格按照国家政策意图和事权划分原则，清理和控制专项拨款项目，只有国家鼓励、并且属于国家和地方共同负担的事项，中央才设立专项转移支付，属于地方支出责任范围内的事务，中央不安排专项。取消现有专项转移支付中名不副实和过时的项目，归并重复交叉的项目；要严格专项转移支付审批程序，规范专项转移支付分配办法。
——实行以奖代补政策，建立激励约束机制与监督考评体系。中央财政在加大转移支付力度、规范一般性转移支付办法的同时，继续安排一部分资金作为奖励和补助，与省级对下转移支付实绩挂钩，引导省级政府尽量多地将中央财政转移支付资金及自身财力分配落实到基层财政，完善省级对下的转移支付制度。进行专项转移支付的国库集中支付和政府采购试点，加强专项转移支付的监管。研究建立地方政府支出安排的绩效评价体系，确保转移支付资金用于基本公共服务领域。
（作者单位：中央农村工作领导小组办公室/中国农业大学中国农村政策研究中心）
赵 阳 王 宾 2006年09月30日
来源：中国发展观察
