李大勇：完善国有资产管理体制的若干问题研究

一、新国有资产管理体制的局限性

（一）国有资产监管机构的定位问题

对于国资监管机构的定位，尽管《企业国有资产监督管理暂行条例》有明确描述，但在许多地方国资委组建和运作过程中，理解不尽相同，而且具体运作情况表现出较大的差异性。多数情况是按要求组建了国资委，但对于组织运作，有的仍在延续过去职能部门的工作；有的只是有选择地“认领”了部分国有企业；有的在“管资产和管人、管事相结合”上，重管人，轻管事和管资产，把国资委当成企业的“组织部”；在管资产上，基本上是能少管绝不多管，以免承担更大的“保值增值”责任；而在管事上，对于如何监管、怎样运作不是很清楚，往往延续过去管企业的方式；在国有经济有“进”有“退”的把握上，基本上是以“退”为主；个别地方国资监管机构几乎成了国有资产的“出让”机构，甚至将变卖国有资产作为中心工作。

尽管国资委的首要职责是正确监管，但是如果把国资委仅仅定位于监管，就有可能导致向旧体制复归，重新陷入过去“管”企业的怪圈。国资委不能只当国有资产的“看守者”，还要成为“经营者”，应当是经营和监管的有效结合。建立有效的国有资产经营体制和方式，重要的是体制建设，要积极探索基于经营的国有资产监管体制，使监管建立在有效经营的基础之上。

（二）国有资产监管体系的健全问题

从组织架构来看，无论是实行监管层、营运层和经营层的“三层架构”也好，还是实行监管层与经营层“二层架构”也好，都没有真正完善起来，中间层“缺位”问题比较突出。按国有资产改革的总体设计，国有资产监管机构要在企业集团基础上建立中间层来具体运作企业资产，包括投资公司模式和资产经营公司模式，其经营国有资产的方式应该由对实物形态的具体资产经营转为对价值形态的国有资本的经营。国有资产监管机构直接对应的应该是资本经营公司或大型投资性公司，国有资产监管机构通过授权这些投资性公司，由其负责经营价值形态的国有资本，具体经营性企业实现市场化合约。但从目前国资委面对的企业来看，都是经营实物资产的生产性企业，纯粹经营价值形态的资本型公司还没有，因此，事实上目前构建的国有资产监管体制实际上是两级架构模式，造成国资委与所出资企业直接发生事务性联系。

这种两层架构模式使得国有资本缺乏有效的运营平台，既无法实现国有资本的有效运营，又不利于国有资产监管部门与企业之间形成合理的市场化合约关系，这有可能反过来进一步强化了政企不分的运行格局。

（三）出资人代表职责和权力的完善问题

国资委作为国有资产的出资人代表，对企业中的国有资产依法行使所有者的资产收益、重大决策和选择管理者三项权力。

对于管人机制而言，尚难以摆脱原来政企不分的问题，需要进一步完善。作为出资人，管人的主要方式是根据在企业中的资产比例，委派公司董事或董事长。董事或董事长按照公司章程，代表出资人履行职责，并承担相应的责任。但目前由于我国国有企业公司制改革远远没有完成，国有资产监管机构监管的企业，其代表国有资产出资人的董事或董事长委派依然是组织任命，具有比较强的行政色彩。这种方式既无法保证最有经营能力的人成为董事或董事长，又无法使委派的董事或董事长对资产保值增值真正负责。如果不改变董事或董事长的委派制度，这就无法保证国有资产一定保值增值。

管事权与管财权不明确、不完善使得国有资产经营与企业生产经营无法完全分离。所有者事权的重要组成部分重大事项决策权，尤其是重大投资决策权和资产及其他收益的处置权，虽然明确规定中央、省、地三级政府设立的国有资产监管机构管资产和管人、管事相统一，但企业在投资决策上，仍然要经各级发展改革部门审批，财产收益和处置受财政部门的审批。这种情况不仅使得事权不完善，而且使作为所有者代表的国有资产监管部门拥有的财产所有权也不完整，这一方面不利于国资委行使出资人权力和保障出资人利益；更重要的另一方面是使出资人财产所有权与企业法人财产权无法实现彻底分离，进而从另一层面回归到原来的政企不分状态，导致国有企业激励约束机制建设无法到位，使对国有资产经营的业绩评价流于形式。

二、进一步完善国有资产管理体制的途径与建议

1、明确国有资产监管机构定位与监管对象

国有资产监管机构职责的定位一直是关注的重点问题之一。事实上，要做到“不缺位”、“不越位”，必须解决如何判断所有者到位的问题。这首先要求界定产权，明确终极所有者是政府而非其他主体，其次是政府设定产权代表来管理国有资产，并按照政府设定的目标赋予产权代表以相应的权责，产权代表有效行使权力并承担相应的责任，只有这两个条件都实现了，才能说明所有者已经到位。但由于政府与单纯以追求利润为目的的其他主体不同，不同类型国有资产的目标存在很大差异，所以，如果仅以逐利作为标准目标，产权代表一定不可能“到位”，必须对国有资产这一监管对象实行差异化管理。

从直接意义上看，目前国资委实际操作监管的对象和主体倾向于国有企业，并通过国有企业实现对国有资产的监管与经营，但从进一步市场化的意义上来理解，国资委监管和经营不应当囿于国有企业和国有资产，而应当深化为国有资本。目前许多国资委在清产核资、产权登记时是以国有独资和国有控股为准的，致使许多参股企业的资产被游离在监管之外，显而易见，这是与资本运动方式相违背的，现代企业的股权社会化趋势日益明显，资本流动性日趋加强，与之相对应，国有资产不能完全固化于国有企业或表现为国有企业形态，企业的性质已不重要，重要的是资本。以国有资本为对象进行体制设计，才能真正着眼于有效经营。

从实践意义上，对于以实现政府职能为目的的非竞争性以及非经营性国有资产，需要以国有企业为主要形式的少数领域，可以以国有企业为对象，并且以监管为主，但在其他领域，监管和经营对象则更应当专注于国有资本，或者以经营国有资本为主。

2、对国有资本实行差异化管理，确保出资人职能到位

无论是中央国资委还是地方国资委，其监管的经营性国有资产如果按照活动领域和运行目标来划分，都可以分为竞争性和非竞争性国有资产（本）两类。竞争性国有资产主要是指以获取利润为根本目的的一切经营性国有资产，而非竞争性国有资产主要是指不以追求利润为根本目的的经营性国有资产，非竞争性国有资产既包括地方国资委监管的城市自来水、煤气供应、公共交通等领域的国有资产，也包括中央国资委监管的用于宏观调控以及涉及国家安全等领域的国有资产，如石油行业的资产等。

竞争性和非竞争性国有资产持有目的的不同决定了对其应实行差异化管理，差异化管理主要体现在两个方面。一是监管方式的差异化，对于竞争性国有资产，监管手段主要是按照资本所有权通过规范的产权性质来监管；而对于非竞争性国有资产，应充分考虑现阶段特定政府目标的特点，国资委不能只按照经济目标来监管，对百分之百控股的控股公司、集团公司等国有企业，应牢牢控制国有资产，特别是国有资本，国资委可以采用战略控制、财务控制以及必要的行政干预来达到某些特定的战略目标（包括产业结构调整、能源战略、环境保护、国家安全等）。二是管理手段的差异化，对于竞争性国有资产，管理手段是以产权机制为主导的资本化管理，国资委对企业的控制应由直接控制、运营转变为派出产权代表进入企业，凭借对企业拥有的股权取得收益，并根据宏观经济形势和市场状况对不同行业的企业调整国有股权比例。资本化管理方式是以资本为对象，通过资本投入、资本转让和置换、股权的买卖等方式达到所控制资本的增加和资本的优化配置，在效益上不是直接体现为关注企业的利润，而是关注国有资本的投资效益、资本效益，在考核标准上，主要是按照市场平均的资本成本和资本回报率水平作为保值增值的标准。对于非竞争性国有资产，管理方式的突出特点是政府干预，具体表现为价格管制、国家经营和创造竞争等方式为主，非竞争性国有资产所在领域往往是市场无法解决的，因此，国家持有的目的明显不同于竞争性资产。对于涉及国家安全、战略而需要垄断经营的企业的业绩评价不能以利润高低作为标准，而应该注意收益和成本，对于涉及宏观经济调控目标的国有资产如城市公用设施等则可以适当引入市场竞争机制，但在绩效评价上，应尽可能量化业绩并进行成本—收益分析，而不是简单地用资本回报来评价。

对于国有资本，只有既考虑到资本的一般属性，也考虑到国有资本的社会属性，既考虑到竞争性国有资本的单纯盈利性，也考虑到非竞争性国有资本的高效使用和社会性，对不同类别的国有资本实行差异化管理，才能真正实现出资人职能的到位。

3、构建和完善国有资本运营主体，强化国有资本运营功能

由于目前国资委直接面对的都是经营实物资产的生产性企业，纯粹经营价值形态的“中间层”—资本型公司几乎还没有，这种缺乏中间运营层的国有资产监管体系根本不可能真正实现国有资本的有效运营，因此，完善国有资产管理体制的一个重要方面就是加强国有资本运营层的建设。

对于国有资本运营主体的建设，笔者认为至少应综合考虑两个方面的因素：一是国有资本的类型及其性质；二是资本的存在形式。对于前者，如前面所述，主要是针对竞争性资本和非竞争性资本，构建差异化的国有资本运营主体，对它们实行分类运营和管理；对于后者，主要是根据各自监管对象决定采取债权形式还是股权形式进行运营。但到底构建何种形式的国有资本运营主体，要根据资本的类型及其对应的存在方式进行相机抉择。
国有资本运营层的模式选择

债权形式

股权形式竞争性资本 托管机构、承包租赁

控股、参股、信托、投资公司、基金非竞争性资本 直接监管、托管

直接、控股公司

国有资产经过清产核资后，既可以转为国家对企业的债权，也可以转为国家对企业的股权投资。

（1）对于债权形式存在的非竞争性国有资产，考虑到国家安全、国家战略实现目的、宏观调控的目的、市政建设目的，国有资本运营主体可以采用直接监管的模式，但对其中一部分带有盈利性质的资本，还可以采取托管的方式，将企业中的国有资产债权关系委托给经营机构，然后，再由经营机构与企业签订合同，明确它们之间的债权、债务关系，国资委与委托经营机构就成为一种债权债务关系。

（2）对于股权形式的非竞争性国有资产，运营主体除直接监管之外，主要应采取控股，而且是绝对控股的方式来运作，这样可以牢牢掌握国有资本的控制权，并充分体现国有资本的社会性，为社会经济、人民生活的稳定、有序运转提供基础保证。

（3）对于债权形式的竞争性国有资产，既可以采取承包租赁的形式，也可以采取托管方式运营，但为了保证托管经营的高收益，国资委可从现有的金融中介机构中选择确定受委托经营机构，但应尽可能采取招标方式进行，以选出最好的经营机构。

（4）对于股权形式的竞争性国有资产，主要是以资本收益最大化为原则，既可以采取设立、改建国有独资投资公司的方式，对国有资本进行市场化运作，也可以采用控股公司形式，还可以采用参股、基金等方式，另外，还可以积极探索信托方式，信托法的实施为进一步明确出资人与受托经营的财产关系提供了法律基础，如果实行信托制则国资委与国有资产运营主体之间的关系就是信托关系，如果实行投资制，则体现为受资关系，而从多种委托管理关系比较而言，公司对于它所受托管理的财产之间最好是信托关系，这更利于对受托财产的管理。目前，国有资产管理体制中均未按此设计，但随着国有资产管理体制的最终完善，信托制或以信托为基础的其他制度如投资基金等可能成为控股公司与受托财产关系的重要形式。

4、推进国有资产重组后的整合步伐，培育和提高核心竞争优势

目前各级国资委都在积极推进国有经济布局和结构的战略性调整，其中两个重点就是“重组”和“分离”，但国内外的大量重组案例表明，许多重组后的企业并没有带来竞争能力和经营业绩的显著提高，反而出现了不同程度的倒退现象，失败率高达75%以上，其主要原因是重组后没有将资源充分整合起来。而对于国有及国有控股企业的重组目前有相当一部分是国资委出于将企业做大做强的战略目的而进行的行政撮合，并不是按照市场原则运作的，这样就进一步增加了整合的难度，因此，在微观层面上，国资改革中的体制内整合应引起高度重视。

另外，国有资产管理体制的完善还涉及到公司治理结构的完善、国有资本经营预算体系的建立、相关法律的完善等一系列环节和方面，这可能都还需要一个比较长的时间来完成。

来源：前线