事业单位改革是国家继政治领域的政府管理体制改革、经济领域的国企改革之后，在社会领域所进行的重大改革。改革的成功与否，将直接关系到现代化国家的民主进程。本文拟从事业单位的历史沿革人手，通过对其近20余年改革发展情况的分析，探讨一下未来发展的基本思路。

一、 发展脉络

“事业单位”是中国特有的一个概念。在经济合作与发展组织的成员国中，与中国事业单位性质上最接近的是各种各样的行政性公共代理机构。在现实生活中，人们往往用事业单位的概念取代公共事业。实际上，公共事业和事业单位之间确实存在着密不可分的关系，从实际发生的效用上来看，事业单位事实上构成了公共事业的主体，但是，二者决非同一概念，事业单位也囊括不了公共事业的全部。这一点，从事业单位的发展脉络来看，将更为清晰。

事业单位最初的基本模式应该是在解放后全盘学习苏联的过程中形成的，同时也含有革命根据地延续下来的印迹。1963年7月下发的《国务院关于编制管理的暂行规定》从编制管理的角度，对事业单位的范围和经费来源进行了界定：“凡是为国家创造或者改善生产条件、促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位均为事业编制。”到了20世纪80年代，随着经济体制改革的深入，事业单位也面临着管理体制的变革，仅以经费和编制的角度来规定事业单位的范围，显然不能适应公共事业的发展、变革的需要，因此，在1984年全国编制会议《关于国务院各部门直属事业单位编制管理试行（讨论稿）》中规定：“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位，可定为事业单位，使用事业编制。”进入20世纪90年代以后，随着事业单位在改革中经费、编制、劳动计划等的进一步放开，对事业单位除了从其活动的属性和服务的目的加以界定外，事业单位在社会生活中的独立地位被提到了议事日程，1990年，国家统计局、人事部、劳动部、国家计委联合发布了《关于在劳动计划和统计中划分企业、事业、机关单位的暂行规定》中明确指出：“企业、事业、机关的划分应以独立核算单位作为划分的基本依据”，并界定了事业单位“指从事为生产和生活服务以及为提高人民科学、文化水平和素质服务的独立核算单位”。在历史即将跨入21世纪之际，为适应事业单位在改革中逐步进入市场的情况，把握事业单位的发展方向，以推动我国公共事业的发展，1998年10月25日，朱熔基总理签署第252号国务院令，发布了《事业单位登记管理条例》，在第一款中对事业单位的概念重新界定为：“国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。从事业单位的设立宗旨、举办主体、活动性质等几个方面对社会主义市场经济条件下事业单位的内涵作出了界定。

综上所述，中国的事业单位脱胎于计划经济体制，具有典型的中国特色，并有如下几个鲜明的特点：（1）、由政府主办并管理；（2）、根据国家计划进行活动；（3）、运营脱离市场，不以赢利为目的；（4）、业务活动与国家经济主体脱离，主要从事为社会提供非生产性服务，一般不直接从事物质资料生产；（5）、经费主要依靠财政拨款，一般由国家财政给以全部或部分补助；（6）、机构设置由政府机关批准，人员列入国家事业编制。

从目前事业单位的性质来看，大致可以分为四种类型：第一，文教卫生类，如学校、医院、图书馆、科研院所等；第二，农林水气类，如农业科技推广站、气象站等；第三，工交商贸类，如规划设计院、环境监测站等；第四，优抚救济类，比如福利院、烈士陵园等。

二、 改革进程

事业单位的“出身”、地位、规模、财政依附程度及目前的现状决定了它的改革必将是一个艰难而又曲折的过程。首先事业单位几乎是和政府的计划经济体制同时诞生的，它的机构、人员编制、职能任务等均来自政府的计划体制，而其中的职能任务等又不可避免的带有那个时代的“政治化”、“行政化”印记，而这些印记又顺理成章地延续到编制、人员的配置之中，这种机制运行的结果与市场经济规律之间所形成的巨大差距无疑会成为改革进程中难以逾越的障碍。其次，在中国当代的社会生活中，事业单位地位的重要又是勿庸置疑的。事实上，在任何社会，广义上都有“政府”与“社会”之外的领域，即政治领域、经济领域之外的社会领域。这三个领域的发展从来都是互相关联的。事业单位所从事的公益事业一般被认为属于社会领域。这一领域相对于政治、经济领域而言具有相对的独立性，因此，在我们成功地进行了政治领域的政府管理改革和经济领域的国企改革之后，如何通过事业单位的改革，将公共服务事业发展成为具有相对独立的、自治的、充满生机与活力的社会部门，标志着社会公共事业的发达程度，也是一个国家现代化和民主化进程的显著标志。第三，从人力、物力、财力等方面对国家的依赖程度上。在中国现有的经济资源中，很大部分被用于事业单位，根据权威部门的统计，在财政上，事业单位各项事业经费支出大致占国家财政支出的三分之一；在人力资源上，有60%受过高等教育的人士在事业单位服务，有70%以上的科研人员、95%以上的教师、医生集中在国家举办的各类教育、卫生、科研单位；大量的国有土地、三分之一左右的非经营性资产都被事业单位使用，事业单位拥有的国有资产近30000亿元；第四，从人员规模上。在政府公共服务领域，政府机构中的公务员约为六七百万人，国有企业职工为4000万人左右，而在130万个事业单位（其中，有独立核算的事业单位95。2万个）中，光是纳入政府事业单位编制由财政供养的人上数就有3000万人之巨。

总而言之，改革是艰难的，因为我们背袭着50多年计划经济发展过程中点点滴滴的积淀；改革又是必须的，因为国家现代化、民主化的进程不能在政府管理体制改革、国企改革之后停滞在事业单位改革的门槛之前！

中国政府已经明确清晰地认识到了这一点，并且已经进行了卓有成效的探索。针对事业单位性质模糊、职能混杂，分布广泛、涉域交叉，利益关系复杂，责任边界不清等问题，自20世纪80年代中期开始，随着中国经济体制改革由农村向城市全面展开，科技、教育、文化、卫生等社会事业领域的改革也开始起步。事业单位改革主要包括：一是通过“放权、搞活、脱钩、转制”等改革对经营性事业单位进行了转制改企。二是财政供养体制由统收统支的“全额拨款”变为“全额补助、差额补助、自收自支”三种形式的预算管理，逐步改变了国家包办所有事业单位的格局，在此在此基础上实行“定额或定向补助”的“收支统管”的预算管理体制。近几年来，以部门预算为核心的财政支出体制改革，初步建立了公共财政体制框架和公共支出管理模式，开始规范了事业单位财政资金的使用和管理。三是随着政府职能转变和行政机构改革按照政事分开、事企分开的原则，对事业单位进行分类改革，在加大人事制度、收入分配、社会保险等领域改革的同时，强化了社会事业领域的公共服务职能，不断增加财政投入。四是对公用事业领域引入市场机制，加强市场准入和市场服务监管。

事业单位改革取得了一定成效，并在一些领域取得突破性进展，如科技类事业单位，先后推进三批共1000多个应用性科研院所转制改企，并逐步取消了事业法人资格。另外，还有一些事业单位进入大型骨干企业作为企业的技术开发中心，。如，北京化工院进入中石化集团等。特别是最近在文化部门事业单位改革试点的规定中，对转制改企的文化事业单位，要求“核销事业编制，注销事业法人”。这些都是结束一些具有中国特色的事业单位长期存在的双轨运行问题的大胆探索。

三、 基本思路

根据国家发展改革委员会与经济合作发展组织、世界银行共同举办的“公共服务部门改革国际经验与中国事业单位改革”国际研讨会的讨论结果，中国事业单位改革大致有这样几种思路：第一、综合配套，调整结构，分类改革。从总体上收缩规模、调整结构，对公益性较弱并大量从事市场经营活动的事业单位，要明确转为企业；对全额拨款的事业单位通过合并、重组等形式进行整合，减少到最必要的限度；对承担一定公益职能的差额拨款的事业单位，视情况可整合为全额拨款的事业单位，也可通过剥离公益职能，或通过政府有偿委托、购买服务等途径，逐步取消差额拨款；对不宜再由政府出资兴办，且有市场前途的事业单位，通过招标拍卖等方式让渡给其他投资者。同时要创新机制，建立新型法人治理结构，规范投资者管理者、监督者之间的有效制衡机智；建立竞争性的劳动人事制度，取消事业单位的行政级别和管理者的干部身份，全面实行管理者聘任制和全体职工竞争上岗，建立有效激励和约束制度；建立从资格准入到服务运营和市场退出的依法监管体制，科学设置必要的独立监管机构。第二，从组织形式、运行机制和政府职能三个方面进行改革。组织形式多样化是事业单位改革的中心环节，世界各国公共服务的组织形式有授权机构、独立机构和代理机构等多种形式。在运行机制上，改革财政资金按人头分配和不讲经济核算的预算方式，根据承担的公共服务和业绩拨付预算资金，公共服务机构引入客户满意的企业经营管理目标，由投入导向型向产出导向型转变。转变政府职能，政事分开、管办分离，建立提供公共服务的责任追究制度。第三，以界定政府在公共服务中的角色为主导的改革。第四，强化公共服务职能和深化以公共服务部门为主体的改革。在推进公共服务改革时要保证公共服务的职能不受削弱。事业单位在转制为企业时，要特别关注行业发展中具有共性、基础性、关键性的技术研发、推广、标准制定、检验等公益性的领域不受削弱。第五，以强化政府的社会管理和公共服务职能为主导的改革。明确政府是提供公共服务的第一责任人，其主要职责是科学规划公共服务布局，把更多的财力和精力投入到组织基本的、重要的公共服务和公共产品的供给，特别是向农民和城市弱势群体提供基本的公共产品。第六，在配套推进事业单位改革的同时，应着力解决社会领域目前存在突出问题，主要是科技、教育、医疗卫生三个领域。科技领域主要是进一步解决好科技和经济的结合，建立科研开发机制；教育领域主要是形成教育供给适应人才需求变化的机制，鼓励和建立多元化投资办学的竞争机制；医疗公共的重点是解决医疗资源合理配置，降低过高的医疗费用和药品价格，使广大的老百姓特别是穷人能看得起病。事业单位改革的成功与否，应以能否解决这些领域面临的突出问题来检验.参考书目：冯云亭 陈静《中国公共事业管理体制改革研究》东北大学出版社

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