当代社会是一个资讯比较发达的多媒体社会，人们日常生活需要的时政新闻、公共信息、文化娱乐、商业服务等，大多是从广播电视上获取的；大量的业余闲暇时间，也基本上是伴随广播电视而度过的。目前，听广播、看电视，已经成为人们日常生活的基本方式和重要组成部分。广播电视的收视权，就象居住权、劳动权、生育权、知情权等一样，也是当代社会必须确保的一个基本人权。

在市场经济条件下，国家政府构建广播电视公共服务体系，目的就是为了发展广播电视事业，让全体人民普遍享有基本的广播电视公共服务。也就是要通过推进广播电视普遍服务，使任何人在任何地点都能以承担得起的价格，普遍享有基本的广播电视公共服务。其基本含义：一是服务对象的广泛性，即只要是我国公民，无论贫富、职业、性别、种族、区域、老幼等，“任何人”都应该普遍享有；二是服务区域的全面性，即只要在我国境内，无论城市还是乡村，无论山区还是海岛，“任何地点”都应该普遍提供，三是服务内容的规定性，即国家政府规定的，通过有线、无线、卫星等传输的，社会公众在一定时期内普遍可接收的基本服务；四是服务性质的公益性，即以群众普遍都能“承担得起的价格”提供服务，不以盈利为目的；五是服务内容的同质性，即同质同价，无歧视、无差别，全体公众一视同仁。

多年来，党和国家十分重视广播电视公共服务。在基本实现城市（集镇）有效覆盖的同时，先后组织实施了“村村通”工程和“西新工程”，初步建立了覆盖全社会的公共服务体系，较好地满足了群众的视听文化需要。但是，从普遍服务的目标来看，广播电视事业的发展离人民群众的要求，还有相当大的差距。

首先，有效覆盖不足。我国广播电视大多从城市开始起步，然后逐步向乡村延伸扩展，城乡之间的有效覆盖很不均衡。城市（集镇）及其周边地区较好，而广大乡村尤其偏远地区则较差，许多地方至今还是覆盖的盲区。据统计，“全国目前还有9．27%的自然村属于广播电视覆盖‘盲村’，总量达到47万个，其中20户以上已通电的自然村约30万个”①。即使是经济比较发达的地区，乡村的覆盖也不普遍。以浙江省台州市为例，全市至今还有706个行政村和1457个20户以上已通电的自然村不通广播电视，行政村村通率为86%，自然村村通率仅为32%。现有覆盖结构不合理，重城市轻乡村、近富有远贫穷的状况尚未根本改变。在现有各种覆盖方式中，信号强、节目多的有线覆盖不到20%，且基本上集中在城市（集镇）及其周边地区，而信号弱、节目少的无线覆盖则超过了80%，且基本上为农村以及偏远地区。文化资源越是丰厚的城市，广播电视覆盖越完善，文化资源越是贫瘠的乡村，广播电视覆盖越薄弱。城乡之间、地区之间广播电视资源配置不均衡，公共视听服务不公平，甚至“两极分化”的状况仍然大量存在。覆盖质量也不够高。特别是无线覆盖，虽然接收成本较低，但覆盖网络十分脆弱。20世纪末期建立起来的无线覆盖网络，在农村地区已经基本瘫痪，传输覆盖信号的有效性和稳定性很差。特别是在风雨雷电、泥石流等自然灾害频发的地区，覆盖成果更难巩固。同时，信号覆盖与用户覆盖，多数情况下是不重合的。很多地方覆盖的终端大多只能到村，而不能直接到户，群众只能在当地设立的一两个集中接收点，集聚一处收听收看广播电视节目。许多困难群众由于购买能力限制，即使在信号普遍覆盖的地区，也不能成为真正有效的广播电视用户。因此，绝大多数地方的广播电视还是低水平、低层次的初级覆盖，人民群众的接收和消费，还处在低层次、低水平的初级状态。

其次是有效服务不足。推进广播电视有效覆盖的目的，是为了实现广播电视有效服务。因此，在扩大有效覆盖的同时，必须努力增加有效服务，以便给群众带来更多实际的视听文化享受。但是，许多地方在有效覆盖不断扩大的同时，有效服务却没有及时跟上去。除有线外，各地通过无线传输覆盖的广播电视节目普遍数量偏少，时间偏短，信号偏弱。据调查，“目前，全国2．7亿户农村居民中有2．2亿多户只能接收到1~5套无线广播电视节目”，②接收时间只在晚上6点至12点约6个小时。中央电台、中央电视台第一套节目在广大农村地区的无线覆盖滑坡严重，中央电视台第一套节目在河南、江西、贵州等九省区农村地区的平均覆盖率仅30%左右。接收效果也很不理想。往往时有时无，时多时少，时好时差。同时，服务内容不够丰富，特别是面向农村的对象化、专业化服务严重匮乏。截止2005年4月，全国共有2371套广播频率、1254套电视频道，其中，对农广播频率有10套，对农电视频道只有5套。“省级和地市级电台开办对农广播频率的分别只有15%和0．15%，省级和地市级电视台开办对农电视频道的更少，分别只有9%和0．3%；就农村人口而言，平均7700万人享有1个对农广播频率，每1．5亿人享有1个对农电视频道。”③近年来，各地广播电视台虽然开始加强农村节目制作，但专门针对农民的科技普及和技能培训的节目依然太少。

由于覆盖不足和服务不足，广大农村特别是偏远地区仍然还有许多覆盖盲区和服务空白区，深受群众欢迎的广播电视还远没有普遍进入千家万户，还远没有被人民群众所广泛接收和普遍消费，还远没有惠及全体人民。城市弱势群体，特别是偏远地区群众的视听需要还远没有得到满足，仍然象过去那样“白天蹲地头，晚上靠床头”，没有基本的现代视听娱乐享受。

 存在以上问题的原因，主要有以下几方面：

一是城乡差别普遍存在。我国幅员辽阔，城乡自然地理状况差异很大，经济社会发展很不平衡，广播电视覆盖和服务的基本条件也有很大差别。在地域特征上，城市（集镇）大多地势平坦，交通便利，基础设施完善，而乡村则大多山高路远，交通不便，基础设施薄弱。在经济条件上，城市（集镇）工商业发达，经济基础雄厚，居民收入相对较高，消费购买能力比较旺盛，而乡村则工商业落后，经济基础薄弱，居民收入相对较低，消费购买能力比较低下。在用户资源上，城市（集镇）人口稠密，单位面积内有效用户众多；而乡村则地广人稀，单位面积内有效用户很少。在区域功能上，城市（集镇）一般都是一定区域政治、经济、文化和交通的中心，而乡村则是一定区域政治、经济、文化、交通的边缘地带，城市（集镇）所集聚的强大功能，在乡村则往往随服务半径的不断扩大而逐步衰减。

这种差别的存在，就决定城乡广播电视覆盖和服务有着很大的不同。就有线覆盖来说，城市（集镇）一般都是广播电视播出机构的所在地和广播电视信源传送的首发地，越是与播出机构临近的城市（集镇）及其周边地区，广播电视基础设施建设的投入越少，工程施工的难度越小，杆公里的有效用户却越密集、越众多，经济效益也就越好；而越是与播出机构远离的乡村特别是偏远的地方，广播电视基础设施建设的投入越多，工程施工的难度越大，杆公里的有效用户却越疏散、越稀少，经济效益也就越差。这样，在目前城乡服务政策基本相同的条件下，广播电视播出机构和有线网络运营单位出于“经济人”的动机，在利益驱动下，就势必会重视成本低、效益高的城市（集镇）以及周边地区的覆盖，而轻视成本高、效益低，甚至只有投入没有产出的乡村特别是偏远地区的覆盖，从而导致各种覆盖和服务资源更多地向城市（集镇）集中，城乡之间广播电视覆盖的资源配置更加不均衡，公共视听服务的提供更加不公平。

二是服务政策不够合理。目前，我国有线广播电视实行的大多是城乡同网同价的收费政策。以浙江省为例，安装费是300元，收视维护费是每月14元。本来，这样的政策是完全符合公共文化服务普遍均等、一视同仁原则的。但是，由于城乡差别、贫富差别等普遍存在，不同区域、不同对象的广播电视工程建设，成本投入和难易程度明显不同；不同居住地点、不同经济条件的群众，对广播电视的消费购买能力也有很大差别。按照相同的标准收费，在城市（集镇）也许可行，在乡村则并不一定可行；在城市（集镇）能盈利，在乡村则可能亏损。同样，交纳相同的资费，一般的城市（集镇）居民可能不在话下，多数乡村居民则可能困难不少。因此，同网同价的政策，表面上看起来似乎无懈可击，十分合理，但实际上却问题不少，并不合理。这就给乡村地区的覆盖和服务，带来了许多不利的影响。

无线覆盖和服务也存在类似问题。目前各地实行的，基本上是由地方政府承担覆盖任务，由用户免费接收的政策。尽管有关方面反复强调这是各级地方政府的责任，但由于各地经济社会发展不平衡，领导重视程度不一致，许多地方政府的责任担当并没有真正落实，对无线覆盖的投入，往往有很大的差别。经济发达、领导又重视的地区，建设和维护经费大多能及时解决，无线覆盖也能不断巩固和扩大；经济欠发达，领导又不重视的地区，建设和维护经费则难以落实，无线覆盖就会逐步萎缩和瘫痪。这就导致许多地区无线覆盖不平衡，无线服务不落实。

三是补偿机制明显缺失。我国广播电视公共服务，是由各级广播电视播出机构共同承担的。为了使他们能够全面承担起公共服务的任务，国家政府除了少量财政拨款外，都普遍给予了相关业务的特许专营权和广告经营权，以作为播出机构的服务补偿。目前，媒体广告和有线电视经营收入，是播出机构自我创收的主体，但播出机构层级不同，收入总量和比重却有很大差别。高层播出机构广告收入多而有线电视收入少，基层播出机构广告收入少而有线电视收入多。在全行业仍然以广告收入为主体，而广告收入的多少与播出机构层级的高低又有直接关系的情况下，播出机构的营利能力及其规模，就呈倒金字塔的结构。即越是上层的播出机构，营利能力越强，创收规模越大，而承担的覆盖任务则越轻；越是基层的播出机构，营利能力越弱，创收规模越小，而承担的覆盖任务却越重。特别是县（市）一级播出机构，收入仅占全国广电系统总收入的13．99%，但承担的覆盖任务却是全国的绝大部分。此外，中央电视台的第3、5、6、8套节目，除了要基层播出机构无偿转播传输外，还要每套每户每月收取1．75元的收视费。这就进一步加重了基层播出机构的经济负担，致使许多发射台、转播台经费匮乏，设备老化，开机时间偏短，发射功率偏弱，有些甚至根本无法正常运转。从而直接影响了广播电视节目的传输和覆盖。因此，在现有模式下，如果没有进一步的公共财政补偿，广播电视的普遍服务，是无法实现的。

四是购买能力强弱不等。现阶段，我国广播电视公共服务，无论是纯公益的，还是准公益的，都是有条件接收的一种视听服务。用户要接收广播电视节目，必须购置收音机（喇叭、调频音箱）和电视机等接收设施，一次性投入至少需要几百上千元，同时还要承担接收过程的电力费用。接收有线电视的，还要一次性和连续交纳一定金额的安装费和收视维护费。因此，这就要求公众具备一定的视听消费购买能力，能够普遍地为自己所选择的服务而付费。

 改革开放以来，我国经济虽然有了很大的发展，但目前毕竟还是一个人均GDP仅有1000美元的发展中国家，而且又是发展很不平衡的国家。按目前国内城乡收入1：6的差距衡量，城市富裕人口的人均GDP大约为2000美元，这部分人口约占13亿总人口的40%，另外60%的农村人口的人均GDP仅有大约300美元。特别是偏远地区，大约有2800万人口年收入低于600元，也就是不足100美元。城镇也大约有2000万的贫困人口。这些人口连温饱问题都没有完全解决，迫切需要社会救助。另外，全国大约还有8亿人均GDP在500美元左右的城乡低收入人口，迫切需要脱贫致富。因此，现行广播电视消费，对一般城市（集镇）居民来说，基本都能承担，但对广大乡村，特别是偏远地区的贫困群众来说，则难以承受。由于购买力不足，一些地方虽然有关方面投入巨额资金，实现了无线覆盖，或把有线网络通到了群众的家门口，但不少群众却仍然因为无力购买接收设施，或交不起安装费和收视维护费而不能享有广播电视基本服务。

在经济发展的同时，让群众听到听好广播、看到看好电视，是社会主义优越性的具体体现，是改革发展成果惠及全体群众的重要方面，是社会主义和谐社会建设的必然要求，也是党和政府义不容辞的重要职责。各级党委和政府必须采取切实有效的措施，努力扩大广播电视有效覆盖，切实维护和保障最广大人民的视听权益。

 一、明确公共视听服务基本目标，确定公共视听服务基本方略。我国幅员辽阔，各地自然地理条件千差万别，经济社会发展很不平衡，城乡二元结构普遍存在，城乡差别一时难以消除，广播电视覆盖应该因地制宜，从实际出发，坚持走有中国特色的发展道路。
  首先，要建立以无线覆盖为主体，多种覆盖手段并举的广播电视综合传输覆盖网络体系。在乡村，要以无线为重点，推进有效覆盖。要正确认识和充分发挥无线覆盖的独特优势和特殊作用，切实转变重城市、轻农村，重有线、轻无线的传统做法，把无线作为当前扩大有效覆盖的主要手段，切实抓紧抓好。尽快实现新一轮“村村通”工程提出的4套广播、8套电视的覆盖目标，使广大人民群众无论在什么地方，无论在什么时候，只要打开收听机（喇叭、音箱），就能听到听好广播；只要打开电视机，就能看到看好电视。在城市（集镇），要以有线覆盖为重点，继续推进有线联网，扩大周边地区的有效覆盖。同时，还要逐步打破行业壁垒，消除行业垄断，进一步开放广播电视市场，鼓励和支持电力、电信、移动等一切有条件、有积极性的社会组织和市场主体，参与广播电视公共服务事业建设，充分利用互联网等信息网络传播视听节目，扩大广播电视传播和服务，逐步形成城市以有线为主、乡村以无线为主，有线与无线相结合的城乡广播电视综合覆盖网络体系，广播电视播出机构与其他经营主体多元并存、有序竞争、共同发展的城乡广播电视公共服务事业格局，为全体人民普遍享有基本的广播电视公共服务，创造良好的条件。其次，要建立以免费服务为主体，多种服务方式并存的广播电视公共服务事业体系。各级政府要随着经济发展和社会进步，逐步增加公共视听服务投入，不断壮大广播电视播出机构实力，全面增强公共视听服务能力。各级广播电视播出机构要积极创造条件，尽可能变经营服务为公益服务，变收费服务为免费服务，不断增加公共服务的免费比重，提高公共文化享有的净福利水平。即使是准公益的有线以及其他服务，也要不断降低服务成本，尽量减轻公共负担，使困难地区和困难群众，都能以“承担得起的价格”，普遍享有基本的广播电视公共服务，不因地处偏远和经济困难而被现代信息社会边缘化。在搞好公益服务的同时，还要充分利用有线资源，开拓经营服务新领域，延伸经营服务产业链，探索发展各种增值业务。在保障全体人民基本视听权益的基础上，进一步提高对象化、个性化、专业化服务能力和水平，不断满足人民群众日益增长的视听文化需要。

二、制定公共视听服务基本政策，确保公共视听服务有效提供。广播电视是一种特殊的公共服务产品。在市场经济条件下，这种产品不能按照市场法则来组织，而要作为公共物品来提供。因此，国家政府应该根据城市与乡村的不同条件，有线与无线的不同特点，来制定公共服务基本政策，用制度的力量来规范和保障公共视听服务均等化。一是公共财政拨款政策。各级地方财政收入，每年都要有一定的比例保证用于广播电视公共服务，并随着经济发展而不断有所增长。有关拨款应该主要用于纯公益的无线覆盖网络和准公益的有线覆盖网络建设，以及覆盖网络基础设施的日常维护；扶持党和政府倡导的主旋律节目、重大社教节目、对农节目等公益性节目的生产和传播，使广播电视有效覆盖和公共服务，有比较充分的资源保障和相对可靠的财力支持。二是公共服务税收政策。对承担广播电视有效覆盖建设任务的播出机构，从事广播电视重大覆盖工程建设的企事业单位，以及“村村通”、“西新工程”等重点覆盖工程建设项目，国家政府都要给以免除营业税，减免所得税等优惠，以调动广播电视播出机构和其他各种社会组织建设发展广播电视覆盖事业的积极性。三是公共服务收费政策。凡是无线传输和覆盖的公共基本服务节目，应该供用户免费接收；凡是有线传输和覆盖的准公益服务节目，应该在国家政府的管制下，严格实行限价服务；继续实行无线覆盖完全免费和有线覆盖低价收费相结合的公共服务收费政策，确保全体人民都能听得起广播、看得起电视。值得指出的是，许多有线电视经营单位在农村有线电视发展中，广播电视信号仅仅送到已经联网的乡镇，乡镇以下的用户分配网则向村居组织和用户个人收取所谓的“网路费”来建设，而安装费和收视维护费却按信号直接到户的标准收取，这就违反了国家的规定，加重了农民的负担，应该坚决制止和纠正。四是公共服务优惠政策。对承担公共服务的广播电视播出机构和无线发射台站，给予“享受国家规定的非普工业类电价，不按用电峰谷分别计价”④的优惠。五是公共困难帮扶政策。对老、少、边、远、穷等困难地区，对低保对象、残疾人等困难群众，要重点给予帮扶救济，使他们也象其他群众一样，有尊严地享有基本的公共视听服务。

三、建立公共视听服务补偿机制，确保公共视听服务普遍享有。广播电视公共服务具有非营利性、非排他性等特点，价格规律往往不起作用。实践证明，在目前体制下，广播电视播出机构要依靠自己的力量，承担起全社会公共视听服务的职能，显然是有困难的。因此，为了推动广播电视事业健康发展，就必须建立以政府投入为主的广播电视公共服务补偿机制，对公共视听服务给予适当补偿。具体对象主要有二：一是机构补偿。即对覆盖任务重，经营收入少的广播电视播出机构，在农村等困难地区的覆盖和服务进行补偿。如浙江省在“十一五”期间，由省级财政拨出1．7亿，专项用于新一轮农村广播电视“村村通”建设，对欠发达地区“村村通”工程给予每杆公里5000元的补助，同时要求有线网络所在地的政府给予相应的资金配套，对推动农村广播电视覆盖和服务，起到了很好的促进作用。在覆盖不断扩大，用户数量显著增加的同时，广播电视播出机构的运行成本和维护费用也会随之增加，各级地方财政还应酌情给予一定的运行和维护补偿，使广播电视播出机构不会因为覆盖的扩大和用户的增加而加重经济负担，影响公共服务。二是用户补偿，即对无力购买和承担广播电视公共服务基本费用的困难用户，给予一定的实物支持和收视补贴。2006年我国农村群众收入人均不足4000元，几乎都是贫困人口，城市也有不少低收入的困难群众，都需要各级政府给予视听救济。具体方式主要有两种：一是实物补贴。即在无线信号已经覆盖的地区，对因无力购买接收设施而无法享有基本服务的困难群众，可免费赠送基本型的广播电视接收设施，使他们能够免费接收无线覆盖的广播电视节目；二是货币补贴。即在有线信号已经覆盖的地区，对无力交纳公共视听服务基本费用的困难群众，可给予减免安装费和收视维护费，使他们能够利用自备的接收设施，接收有线覆盖的广播电视节目。

备注：
① 国家广电总局发展改革研究中心《2006中国广播影视发展报告》第154页，社会科学文献出版社，2006年4月版。
② 国家广电总局发展改革研究中心《2006中国广播影视发展报告》第154页，社会科学文献出版社，2006年4月版。
③ 国家广电总局发展改革研究中心《2006中国广播影视发展报告》第155页，社会科学文献出版社，2006年4月版。
④ 张海涛《在全国农村中央广播电视节目无线覆盖工作现场会上的讲话》