解读南京市文化局（市文物局）依法行政八项规定

一、制定背景

针对“四五”普法和保持共产党员先进性教育活动中查找出的突出问题，从2005年11月中旬起，我们根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号），《中共江苏省委关于印发〈法治江苏建设纲要〉的通知》（苏发〔2004〕12号）、江苏省政府办公厅《关于全面推行行政执法责任制的实施意见》（苏政发〔2005〕119号），《中共南京市委关于贯彻〈法治江苏建设纲要〉全面深入推进依法治市的意见》（宁委发〔2004〕38号）、《市政府关于印发〈南京市人民政府全面推进依法行政三年行动计划〉的通知》（宁政发〔2005〕71号）和《市政府办公厅印发关于全面推行行政执法责任制实施方案的通知》（宁政办发〔2005〕146号）的规定，以及《南京市文化局（市文物局）关于印发〈二○○六年全市文化（文物）系统普法、依法行政和法制建设工作要点〉的通知》（宁文字〔2006〕46号）的规定，依据相关法律法规和规章，重点围绕加强全市文化行政机关依法行政和行政执法责任制制度建设，开始了《重大决策程序规定》、《行政决策听证程序规定》、《行政许可听证程序规定》，《行政执法责任制规定》、《行政过错责任追究规定》、《行政处罚自由裁量权规定》，《政务信息公开规定》，《领导干部学法用法制度》等依法行政八项规定的研究制定工作。

经过了两次广泛征求意见、数易其稿，在全面完成梳理《南京市市级文化（文物）行政执法依据》的基础上，今年5月，先后陆续正式出台。加上《关于认真贯彻〈南京市依法行政考核试行办法〉等三项规定的通知》（宁文字〔2005〕187号）中出台的“重大行政处罚备案制度”、“重大行政复议和行政诉讼案件报告制度”、“依法行政考核任务分解”等三项制度，以及《办理群众行政投诉规定》（宁文字〔2003〕88号）等，初步形成了市文化局依法行政和行政执法责任制制度保障体系。

二、制定原则

我们认为，依法行政和行政执法责任制既是一项法律制度也是一项我们政府行政机关自身的强制性综合制度，它的行政效率应当高于文化行政机关其他各项内部管理制度。因此，在制定依法行政八项规定的过程中，除了尽可能地用法言法语来表述我们对依法行政和行政执法责任制的理解外，我们还严格遵循了下列原则：

1、现代行政法治九项原则，即：宪法至上、尊重人权、行政权限、行政民主、行政服务、行政程序、政府诚信、监督责任和权利救济等原则。

2、依法行政五项原则，即：职权法定、法律保留、法律优位、依据法律、职权与职责统一等原则。

3、责任确定和责任追究原则，重点解决行政职权与行政职责之间在实践中的矛盾问题。

4、执行力原则，即：法贵于行，行政执法责任制作为解决执法问题、促进依法行政的重要制度，其实行情况是法律施行情况的“晴雨表”，将成为推动全市文化系统依法治理进程的重要力量。

三、主要内容

1、行政决策。它包括了《重大决策程序规定》、《行政决策听证程序规定》和《行政许可听证程序规定》，其核心是推进决策民主，控制行政权力。

2003年5月15日，市文化局制定和出台了《关于实行重要决策法律分析论证制度的规定》（宁文字〔2003〕87号），对防止决策的随意性，推进决策科学化民主化的进程起到了重要作用。去年11月，我们从完善监督制度着手，在《重大事项决策法律分析制度》的基础上，研究制定了《重大决策程序规定》，对决策范围、决策原则、决策形式、方案准备、审议决定、决策执行和法律责任等，都作出了明确的规定。重点是加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式，确保重大决策的科学性和正确性。同时，制定了与之相配套的《行政决策听证程序规定》和《行政许可听证程序规定》，我们从两个不同的层面，通过程序的设定努力体现科学、民主、公平、公正的现代行政法治理念。例如：在程序体设定的科学性上，我们以方便履行行政职责为任务，体现行政高效原则；在程序设定的民主性上，一是在告知、听证等等环节上体现民主精神，二是在重大决策上必须进行集体讨论、民主决策。在程序设定的公正性上，通过回避规则、申辩等等基本程序突出强调了公平、公正的原则。

2、行政执法。它包括了《市级文化（文物）行政执法依据》《行政执法责任制规定》、《行政过错责任追究规定》、《行政处罚自由裁量权规定》和《市级文化（文物）行政许可事项和行政执法程序流程》。其核心是把握好依据，分解执法职权，设定执法程序，确定执法责任等四个重要环节。它们环环相扣，构成了行政执法责任制的主线，而梳理行政执法依据、分解执法职权则是推行行政执法责任制的总纲和关键。

经过梳理，我们市文化（文物）行政机关行政执法主体依据18项、行政执法依据25项、行政许可事项10项、行政处罚88项（文化53项、文物35项）、行政征收2项、其他行政行为21项。在此基础上，我们对上述规定（草案）进行了全面的修改。

《行政执法责任制规定》由总则、行政执法处室及其职责范围、配套制度、附则等四章四十一条构成。其特点是对行政执法责任制进行了界定，即：行政执法责任制是指为规范行政执法活动，明确行政执法主体及其行政执法人员在行政执法活动中的责任和义务，并对不履行或违法履行行政执法责任的行为进行责任追究的法律制度。同时规定了行政执法的范围，即：包括行政检查、行政决定、行政许可、行政奖励、行政征收、行政处罚、行政强制执行、行政合同等。因此，我们在制定这项制度时，不仅明确了机关各处室在行政执法中的权力、义务和法律责任，分解了行政执法责任，而且建立了“行政执法过错和错案责任追究制度”、“行政执法公开公示制度”、“行政执法评议、考核及奖惩制度”、“普法、法制宣传、学习和培训制度”、“重大行政处罚案件集体讨论和备案制度”、“行政执法案卷立卷归档和检查制度”等六项配套制度。

为了进一步加强对行政执法的监督，我们出台了《行政过错责任追究规定》，明确了行政过错责任追究范围、行政过错责任划分与承担、行政过错责任追究方式、行政过错责任追究机关和程序。其核心是，告知本机关全体工作人员，凡是因故意或者过失不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政管理工作，或者损害行政管理相对人合法权益，给本机关造成较大不良社会影响和严重后果的行为，都要承担相应的法律或行政责任。

《行政处罚自由裁量权规定》和《市级文化（文物）行政许可事项和行政执法程序流程》，以及前文所提到的“依法行政考核任务分解”作为《行政执法责任制规定》的配套性规定，则是从三个层面对行政执法责任制的细节进行了补充规定。

3、政务公开。政务信息公开是构建阳光权力运行机制的基础和关键。因此，《政务信息公开规定》的核心是“以公开为原则，不公开为例外”，充分保障公开权利人依法享有获取本机关政务信息的权利。围绕这个基准点，我们对政务公开责任制、公开内容和程序、突发公共文化事件的信息公开、监督与救济等进行了明确规定，同时强调，凡是公开义务人违反本规定，不履行公开义务的都将受到行政处分。

4、学法用法。《领导干部学法用法制度》是作为《南京市文化（文物）系统开展法制宣传教育的第五个五年规划》（宁文字〔2006〕79号）的附件，一并印发的。这项制度形成于“四五”普法期间，我们根据“五五”普法的要求进行了修订。这项制度除了对本系统各级领导干部学法用法的内容、时间和考查方法进行了规定外，重点强调了，（1）坚持三项制度，即：理论学习中心组学法制度、法制培训制度和举办法制讲座制度；（2）局长办公会，不定期专题研究解决全市文化（文物）系统依法行政和法制建设的新情况、新问题；（3）从今年起，每年度组织一次本系统各级领导干部学法用法考试工作。

注：南京市文化局（市文物局）依法行政八项规定、《南京市市级文化（文物）行政执法依据》、《南京市市级文化（文物）行政许可事项和行政执法程序流程》，可以登录南京依法治市综合网（www.yfzs.gov.cn）和文化政策图书馆网（www.cpll.cn）查询。

作者：南京市文化局法制建设领导小组办公室（2006年7月1日）