重庆金佛山不久前刚刚入选建设部首批《中国国家自然遗产、国家自然与文化双遗产预备名录》，然而近日，一波三折的金佛山经营权转让风波却使其发展前景蒙上迷雾。许多国家重点风景名胜区也有相似的命运：被3家企业掌管的八达岭长城经营权在经过近3年谈判协调后被政府收回；某商业集团用10亿元“买断”桂林山水核心风景区50年经营权的计划在有关部门过问下停止；湖北转让武当山部分景点旅游项目经营权被指责为4亿元“卖掉”武当山……这些沸沸扬扬的经营权转让风波，凸现了国家重点风景名胜区保护与开发之间的矛盾，背后却是其管理、发展体制的种种弊端。
金佛山经营权转让被叫停
今年5月23日，重庆市金佛山旅游开发有限责任公司在重庆联合产权交易所挂牌转让其100%股权。但离奇的是，就在该公司挂牌第二天，即5月24日，重庆联合产权交易所再次发出公告：金佛山旅游开发公司100%股权挂牌转让公示因故撤牌。
据重庆联合产权交易所工作人员介绍，该项目是被重庆市国资委紧急喊停的。重庆市金佛山旅游开发有限责任公司由南川市金佛山风景名胜区管理局与南川市金佛山旅游景区管理委员会两个国有股东共同出资1000万元组建的，是负责金佛山的旅游开发与经营的业主公司，目前总负债2222万元。由于该公司处境窘迫，致使金佛山旅游区西坡开发停滞，需要进行股权公开转让，以引进开发金佛山的资金。
就在有关各方莫衷一是时，重庆市明确表示，转让金佛山是绝对不允许的，因为国家森林公园资源是属于国家的，绝不能随意转让盲目开发。
据知情人士透露，金佛山经营权转让被叫停，可能与去年建设部关于“国家重点风景名胜区经营权不得转让”的规定有关。
自然文化遗产的尴尬
长期以来，风景名胜区由政府下设的管理处或管委会来经营管理，缺少相应的制约和激励机制，部分景区甚至出现亏损，因而被一些地方政府视为包袱贱价转让。
事件一：2004年，被誉为“地球上最美丽的伤痕”的国家重点风景名胜区贵州马岭河峡谷50年经营权被整体转让给浙江青鸟集团，但其转让中的争议却凸现体制之痛。贵州省建设厅对此项目调查后认为，当地政府在与企业签订协议前没对景区现有国有资产和资源进行评估，也没有向社会公开招标或招募，给出的条件是投资方不承担债务进入，而且资源有偿使用费又偏低，不符合“存量保底、增量分减”的原则，合同对投资方获得这部分收益也并没有附加其他条件，这实质上是国有资产的潜在性流失。
事件二：2005年，引起巨大争议和风波的“金山岭长城出售”事件也暴露出旅游景区经营权方面法制的不健全。政府8年前以860万元将金山岭长城经营权转让给一家旅游公司，但这家公司却因经营不善负债2000多万元，政府不但没有分红，反而倒贴2000万元，而且，8年来公司对长城的保护仅仅是花费30万元修补了一些砖而已。
开发保护如何两全其美
去年建设部有关负责人表示，国家重点风景名胜区经营权不得转让。建设部还对风景名胜区经营权转让作出四条禁令。
然而，由于现存体制的缺陷，我国相关法律法规严重滞后，存在交叉管理问题。如文物单位由国家文物局管辖，国家风景名胜区由建设部管辖，国家森林公园属林业局管，国家自然保护区又分属环保总局、农业部、林业局、海洋局、地矿局等管理。我国很多自然文化遗产多数挂有上述好几块牌子，实际上就成了“谁都管谁又都管不了”的局面。
重庆师范大学旅游学院院长罗兹柏认为，风景名胜作为旅游资源可以盘活，但政府应做好规划，严格按照规划进行开发，再统一监督管理，这样无论是招商引资还是经营管理都可以采取市场运作的方式，经营也可以是国家垄断经营或特许经营，但这绝不是简单地一卖了之，更不是放弃规划管理、资源保护监管的职能，而是寻出一条发展与保护两不相误的前进之路。
实际上，景区经营权转让的众多案例中，也不乏经营成功、皆大欢喜的典范。南京中山陵园是国家级风景名胜区第一个在改制中采取特许经营管理办法的“吃螃蟹者”，其改革实现企业经营与风景资源保护“双赢”，也许可以提供许多启示。有关专家认为，国家风景名胜区的开发保护，光靠政府投入不行，短期行为也不行。政府应在制订出一个科学、分期的实施计划前提下，一方面要随着地方财政的增长不断加大政府投入，打好基础、改善环境，为鼓励支持民间参与开发和吸引企业投资提供条件；另一方面要加快体制改革步伐，实行经营权与所有权分离，放手引进大企业、大集团来投资开发。政府出资源、企业出资金，所有权、经营权、管理权“三权”分离的旅游开发模式，可以优化和创新旅游产业结构，在保护自然资源、生态资源的前提下，实现高起点规划、大资金投入、规范化管理和可持续发展。
来源：文化时报 张 琴 熊金超 丛 峰 时间：2006-8-8 |
