课题报告透露，在国务院直属机构的组成方面，有望撤销国家广播电影电视总局，将国家广播电影电视总局的职能划入文化部，由文化部负责文化、广播电影电视方面的公共管理职能。将国家知识产权局改为文化部管理的国家局……这样，国务院直属机构为：海关总署、国家税务总局、国家工商总局、国家环境保护总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家统计局、国家旅游局、国务院宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。国家院直属机构组成数量为11个，从18个减少了7个。国家部委管理的国家局由10个增加到11个。
国务院机构改革“大部制”方案接近征求意见尾声
作为改革开放后的第六次国务院机构大改革，“大部门体制”改革方案正接近征求意见的尾声。
目前，国务院委托相关部门进行相关专题研究，“课题报告须于1月20日前提交给国务院。”一位课题承担人昨日对《第一财经日报》表示。
行政成本之重
“大部门体制”的提法源于党的十七大报告。报告称，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制。《半月谈》杂志称，这是一种有别于以往改革的新思路，为行政管理体制改革指明了方向。
根据以往机构改革惯例，往往都是改革方案出台当年的中共中央二中全会审议改革方案，然后建议国务院相应形成国务院机构改革的方案，并提交当年的全国人大会议审议。
资料显示， 1993年3月中国共产党十四届二中全会审议通过了《关于党政机构改革的方案》；1998年2月十五届二中全会审议通过了《国务院机构改革方案》；2003年2月十六届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。
目前我国政府机构存在的一个不足是，微观管制过多，宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上比较薄弱。另一不足是政府机构分工过细、性质趋同、职责交叉。
据国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。
行政职能错位和交叉造成经济副作用。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲前日公布的研究成果显示，1999~2005年间我国行政成本对经济增长作用达到负的1.73%。
“从政府改革来讲，我想现在下一步应该进一步提上议事日程，降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。” 樊纲说。
学者建议逐步推进
中国人民大学管理学院毛寿龙教授认为，在新一轮机构改革中，国务院组成部门的改革重点将依然是三个方面：一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革，加强宏观调控，减少微观干预；二是对具有公共服务职能的部门进行改革，通过机构改革促进事业单位改革；三是对国有企业进行改革，为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。
毛寿龙等人近日完成了一份关于政府机构改革的课题报告。该报告建议，大部门体制改革可分两个阶段进行，2008年小范围试点大部制，在交通和农业等领域试点，总结经验教训；然后在事业单位改革逐步推进的基础上，推进公共服务领域的机构改革。2013年在巩固以往改革成果基础上，进一步进行政治、职能和组织层面的改革。
1982年至今，我国先后进行过五次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1988年，国务院组成部门、直属机构由原有的67个减为60个，国务院人员编制比原来减少了9700多人；1993年国务院组成部门、直属机构从原有的86个减少到59个，人员减少20%；1998年，国务院的40个组成部门，仅保留29个；2003年设立国务院国资委、银监会，组建商务部、国家食品药品监督管理局。
“历经五次改革，体现的轨迹恰是专业管理体制一步步向综合管理体制的转变。”国家行政学院汪玉凯教授表示。
孙荣飞 2008年01月14日 来源：第一财经日报
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“大部制”引领机构改革大提速
在刚刚闭幕不久的第四届中欧政府管理高层论坛上，国务委员、国务院秘书长、国家行政学院院长华建敏指出，中央正在抓紧制定政府机构改革和行政管理体制改革的总体方案，为下一轮的政府机构改革奠定基础。
而此前胡锦涛总书记在党的十七大报告中也明确提出，要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。
据评论人士分析，中央有关方面正在积极研究的大部门体制，被认为可以化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突，有助减少和规范行政审批，简化公务手续和环节，提高政策执行效能。
据曾参与设计“大部制”机构改革的有关专家透露，即将于今年3月两会启动的“大部制”，拟考虑拓宽部委职能，国务院所属机构将会进一步整合，逐步向大交通、大文化、大农业、大环保等“大部制”模式过渡。目前，中央高层对于“大部制”机构改革的共识已趋高度一致，并将由一名新任常委专门负责推行“大部制”改革。
“大部制”拉开新一轮机构改革序幕
有消息称，国务院早前就成立了深化行政管理体制改革联系会议，一些专家还承担了由国务院委托的“大部制”改革研究课题。
有专家称，“大部制”将拉开新一轮政府机构改革的序幕。
“大部制”是中国政府现代化的必然要求，是适应现代型政府转型的产物，“大部制”的改革安排，是中国整个改革进程中的一个历史性任务。
据曾参与过新一轮政府机构改革设计的国家行政学院教授宋世明、汪玉凯等专家介绍，所谓“大部制”，是指政府各级部门在机构设置上，加大横向覆盖的范围，将类似的职能尽量集中在一个大的部门中，部门职能主要为宏观管理、国家战略制定等，也就是要对政府部门机构进行大部门的归整与协调。宋世明还强调，“大部制”虽源于西方国家，但绝不是简单照搬，而是结合中国国情作出的政府机构改革战略抉择。
据参与设计新一轮政府机构改革的专家透露，即将实行的“大部制”，基本以“十一五规划”所提出的“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”目标为蓝本，按照市场经济要求，进一步精简政府机构。
在“大部制”改革的具体方向上，有行政管理专家表示，大部门体制是一种“大职能、宽领域”的政府事务综合管理体制，它将整合职能和管辖范围相近、业务性质雷同的政府部门，消除机构重叠、政出多门的弊端。
国家行政学院副教授李军鹏认为，通过“大部制”改革，政府将逐步退出微观经济领域的直接管理，把更多经济事项交由市场调整。宏观调控部门重点搞好宏观规划、政策制定及监督管理，切实减少微观管理和具体的审批事项，实现从“项目管理”向“规划管理”、从直接管理向间接管理的转变，向“宽职能、少机构”的方向发展。
另有专家表示，中央推行的大部门体制，也广泛适用于地方政府机构改革，而且部分地方近年来关于大部门体制的呼声也比较高。
事实上，在2007年之前，部分地方就已经开始了“大部制”改革的试点。如成都为推进统筹城乡综合改革，早在2004年就开始了大部门体制的改革探索，并取得了明显成效。2004年8月，成都市撤销农牧局，将原市委农工办和市农牧局的农村工作职能进行整合，组建成都市农业委员会。2005年6月再将市农机局并入。2005年10月，将市水利局、市政公用局、市容环境管理局和府南河管理办公室的有关职能进行整合，成立市水务局，负责对全市城乡全流域的“一龙治水”，统一管理全市水资源、农村水利、水土保持、水产渔政。2005年12月，撤销主管城乡公路运输的市交通局和主管市区公交系统的市政公用局，组建市交通委员会，统筹管理城乡运输与公共交通。2006年10月，成都组建市林业和园林管理局，统管城乡林业资源与绿化。
不过，由于“大部制”改革直接触及到体制内许多深层次问题，涉及诸多部门利益调整，故中国人民大学毛寿龙等政府管理专家认为，即将推行的“大部制”，仅仅是拉开了新一轮政府机构改革的一个序幕。
市场经济呼唤“大部制”
“市场经济是实行‘大部制’的驱动力”。国家行政学院教授汪玉凯在接受记者采访时表示。
市场经济是整个社会的发展趋势，也是政府进行现代转型的基本依据，在政府职能上，现代型政府应该是一个有限政府而不是无限政府，因而，就应该把那些不适应市场经济要求的政府机构都通通合并、撤销，把本该由市场来调节的经济事项回归市场。但由于长期受计划经济的影响，中国滋生了大量的适合于计划经济但不适合市场经济的政府机构，这些机构不但增加了行政成本，而且也阻碍了市场经济的有序发展。而“大部制”则要求政府机构朝大部门方向发展，是现代型政府在机构设置上的一种重要体现，顺应了时代的发展。
出席于2007年11月23日-25日在武汉举行的第五届中国改革论坛的中国经济体制改革研究会副会长、广东经济体制改革研究会会长黄挺在其发言报告中重点谈到了当前政府机构所存在的主要问题。他在报告中指出，我国的政府机构，目前普遍存在着政治、经济职能过强，社会职能过弱三种情况：部门机构庞大，权力越来越集中，而宏观经济管理、市场监管部门、社会管理和公共服务部门在机构设置、职能配置和人员编制上都比较薄弱，出现了“缺位”和“越位”的现象，为民服务的部门人手不足，向民伸手要钱的部门却不少。
中国行政管理学会副会长高小平在接受记者采访时表示，目前，政府部门之间的职能交叉、政出多门、权责不清现象十分突出，在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门的职能交叉；在民用爆破器材监管方面，国防科工、公安、安监、质检、工商等部门的职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门的职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门和单位的职能交叉；在对外商投资、境外投资等方面，发改委负责项目核准，商务部负责企业设立及合同核准，两者之间职能交叉，容易产生分歧。传统的由多个部门管理同一项工作的做法，看起来是加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任，降低了工作效率，增加了行政成本。
目前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门28个（见附表），特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构、数量多、类型多，分工过细。不少部门职能相近或相似，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于市场经济发展。这种现状直接促进了中央下定决心向“大部制”靠拢的机构改革模式。
汪玉凯是国内第一个解读“大部制”的专家。他表示，实行大部体制，有可能使政府管理服务的透明度大大增强，大大减少以往政府部门之间职能交叉、重叠，政出多门，沟通难、协调难等方面的问题。过去我们是“九龙治水”，但客观效果往往是“龙多不治水”，实行大部制，越来越接近于“一龙治水”。
著名政府管理专家李耀华将“大部制”的优点归纳为了四个方面：
一是符合我国行政管理体制改革的方向，就是跳出原来行政管理体制改革的模式，实现小政府、大服务的新突破；二是有利于集中和综合决策，提高决策科学性和有效性。推行大部制的主要目的不在于精简机构和裁减人员，而在于建立决策、执行、监督相对分开的行政管理体制；三是能够真正实现机构和人员的精简，克服现有的“麻雀虽小，五脏俱全”、官多兵少的现象，有效利用有限的财政资金；四是有利于权责相匹配，提高行政办公效率，防止扯皮，踢皮球，多部门重复管理等现象；五是有利于培养复合型党政管理人才。
机构改革与职能转变同步
政府规模的大小构成了“大部制”机构改革的一个关节点，而政府规模的大小，关键又在于定位政府职能。
政府职能与政府机构规模有着密切的联系。有什么样的政府职能就决定了会有什么样的政府机构规模，而有什么样的政府机构规模就应该具有什么样的政府职能。建立社会主义市场经济体制，要求我国政府的职能必须从根本上转变，即从“万能政府”转变为“有限政府”。政府机构的改革是实现政府职能转变的组织保证；而政府机构的改革又必须要在转变政府职能的基础上进行。
著名政治学者刘军宁在接受记者采访时认为，有两条主线决定政府机构改革的成败。一是政府的机构改革应该是配合政府职能转变而展开；二是政府的机构改革应该与宪政的进程结合起来，机构改革的基本目标应该包括要让政府对公众负责，使政府受到更有效地监督。
在一些专家看来，只调整政府机构、不转变政府职能，是导致当前我国政府机构改革陷入困境的重要原因。
北京大学政府管理学院徐湘林教授在接受本刊记者采访时表示，政府机构改革不仅需要调整政府机构，还需要转变政府职能，启动相应的配套改革，它是整个政府治理体制转型的一个关节点，不是一次就能完成的。他指出，目前的政府机构过于臃肿，管得过多过细，出现了“多龙治水”的困境，而这次“大部制”则是针对长年以来解决不好的问题而作出的战略决策，体现了中央将政府机构改革与政府职能转变相结合的战略智慧。
现供职于中共北京市委办公厅的北京大学政府管理学院黄仁宗博士认为，我国的政府机构改革还存在着重机构轻功能的改革，即将政府机构改革仅仅当作是政府部门的调整，却忽视了政府机构功能与职能的划分，这样，就陷入了一种单纯的技术主义视角怪圈。他举例说，尽管早在1986年5月国务院确定辽宁丹东、广东江门等16个中等城市为“中国第一批机构改革试点城市”时就首次提出“转变政府职能”这个概念，但对于转变政府职能而言，认识是不足的，事实上仍然过多地着眼于机构与编制的精简，在相当程度上只是权力在上下级之间、同级政府不同部门之间放放收收，政府的全能角色并没有根本改变。机构撤了，微观管理的职能还在，机构还会重建，人员减了还会增加。
黄仁宗表示，政府的规模并非是越大越好，但笼统地提倡“小政府”，也有失偏颇。简单地以“大”或“小”来规定政府的规模，都是不恰当的。
但究竟政府机构应该“大”或“小”到什么程度？
对此，北京学者马宝成提出了他自己的主张，他说，就我国的政府机构改革而言，不在于要多大或多小的政府规模，而是要寻求一种适合我国国情，符合我国市场经济运行以及社会发展的适度规模的政府，政府的规模应该遵循市场经济原则和公共服务原则。也就是说，政府机构改革只是外壳，而政府职能转变才是内核。外壳与内核应该结合起来，才能使改革成功。
出席于2007年11月在国家行政学院举行的第四届中欧政府管理高层论坛的会议代表法国国立行政学院院长伯纳德.包康特也表示，中国正处于市场化进程中，政府机构并不是越多越好，当然也不是越少越好，而是要看是否适应经济社会发展和公共产品提供的需要。
按照市场经济和建立公共服务型政府的要求，广东经济体制改革研究会会长黄挺针对如下六种情况，提出了进一步深化政府机构改革和转变政府职能的具体思路：
一是针对政府职能缺位、不到位的问题，强化社会管理、公共服务及涉外管理部门，重点强化人民群众最关心的就业、社会保障、住房、教育、医疗、环保和安全等职能，并在投入和编制方面予以倾斜。
二是针对政府职能越位、错位的问题，对其相应的政府部门实行“瘦*身”，有些机构予以合并撤销或弱化，进一步缩小政府从事事务管理的范围，把与政府性质及职能不相符的事务交由企事业单位和市场中介组织管理。
三是针对一些政府职能在相关机构间配置不合理的问题，应将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端。
四是针对政府机构设置不合理、职能交叉普遍的问题，要按照全面、精干、统一、效能的原则，稳步推行“大部制”，改变目前适应计划经济体制的“小部制”体制。
五是针对一些专门领域的管理体制不科学、相关职能在不同政府机构间的职能配置不尽合理的问题，重点研究完善一些专门领域的管理体制和机构设置。如对食品药品加工、流通和消费等实行统一监管的体制。
六是针对一些职能需从政府转移出去，又无相应承接主体的问题，全面推行事业单位分类改革，规范和发展行业协会、商会等社会组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。
而汪玉凯也从更深层次谈到了“大部制”改革的具体思路和方向。他说，“大部制”最终必然会涉及和涵盖到党政、人大、政协等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接。比如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，政府权力如何与党的权力有效对接分工。他认为应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，这样更能从结构上深层次调整，因而更具有长远性。
“大部制”使决策、执行、监督有效分开
即将实行的“大部制”，将对政府部门的决策权、执行权和监督权进行更加明确有效地分离，构建起权力制衡与监督的机制。
国家行政学院汪玉凯教授认为，目前各部门责权过于集中与过于分散并存，决策、执行、监督职能配备不科学。同时，还没有建立起有效的监督制约机制、绩效考核机制和责任追究机制。而实行“大部制”，大的部门内部进行详细分工，决策权、执行权和监督权，分工明确，责任细化，这就为追究过失官员的责任提供了制度保障。
国家行政学院副教授李军鹏表示，应该充分发挥“大部制”的作用，建立决策、执行与监督相互协调又适度分离的行政运行机制，将公共服务、行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，作为部委管理的国家局或国务院直属机构，避免有些部门集决策、执行、监督于一身的弊端，形成由决策、执行、监督三大类部门组成的政府组织机构总体框架。
国务院发展研究中心社会发展研究部部长丁宁宁认为，虽然以前机构精简了，但是又设立了许多承担政府行政职能的“事业单位”，例如把证监会、银监会、保监会搞成事业单位，靠向被监管对象收费来维持自身运转，存在着监管机构和监管对象之间的人员交流，改革滞后，反而缺少了监督机制。而“大部制”的实行，恰好弥补了这种监督与制衡机制的缺位。
国家行政学院教授汪玉凯在接受记者采访时表示，根据市场经济发达国家的经验，政府机构改革应该坚决实行决策、执行和监督分离。为此，既可以按照决策、执行、监督分离的原则对整个政府机构进行重组，亦可以从部委内部进行职能划分。后一种方案更切实可行。国外政府机构实行决策和执行相分离，就是大部制内部权力的分离，大部制内部少量机构行使决策权，更多部门是执行机构；执行机构内部可以引入市场机制，这些机构的一把手叫总经理而不叫局长。根据担负的任务申请经费，确定人员编制，在一定范围内可以自行支配。这是大部制内部的决策和执行方面的状况。
“我们未来调整结构，更多是在大部的内部，将来有可能会有一些机构行使监督权。内部权力分开后，如果形成良性有效的监督机制是最好的。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。财政部很想要这个权力，但国务院不给财政部。财政部不能既当裁判员又当运动员，执行权应该交给设在国务院办公厅下、由国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。”汪玉凯说。
“大部制”有望精简国务院部门为20个
参与设计政府机构改革课题设计的中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授表示，中国政府将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有计划经济色彩的部门，把内阁级的机构继续逐步精简，并实现机构和编制的法定化，从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府。“由于各方面的原因，国务院的组成部门虽然精简到15个比较困难，但精简到20个左右还是可能的。”毛寿龙强调。
根据毛寿龙的这份课题报告，国务院组成部门的改革重点依然是三个方面：一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革，加强宏观调控，减少微观干预；二是对具有公共服务职能的部门进行改革，通过机构改革促进事业单位改革，三是对国有企业进行改革，为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。这段话好像前面说过了。
毛寿龙表示，2008年机构改革适合小步调整，在交通和农业等领域，试点大部制，总结经验教训；然后在事业单位改革逐步推进的基础上推进公共服务领域的机构改革。具体举措是：
将铁道部、交通部和中国民用航空总局合并，组建新的运输部，该部负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理。
将农业部、水利部和林业局合并，组建新的农林水利部，统筹农业、林业和水利设施的发展和规划，以及相关公共政策的制定。
将国防科学技术工业委员会与国防部合并，组建新的国防部，新的国防部既负责国防工作，也负责国防科学技术工业工作。
撤销信息产业部，其相关国有企业归国资委管理，其宏观政策和相关管理归国家发展和改革委员会，以及相关的行业协会。
根据课题报告，2008年改革之后，国务院组成部门将包括：外交部、国防部、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、卫生部、劳动和社会保障部、建设部、国土资源部、运输部、农林水利部、商务部、文化部、国家人口与计划生育委员会、中国人民银行、审计署。改革之后，国务院组成部门为24个，较以前减少了4个组成部门。
课题报告透露，在国务院直属机构的组成方面，有望将国家工商总局与国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理局、国家安全生产监督管理局合并，组建新的国家工商总局。撤销国家广播电影电视总局，将国家广播电影电视总局的职能划入文化部，由文化部负责文化、广播电影电视方面的公共管理职能。将国家知识产权局改为文化部管理的国家局。这样，国务院直属机构为：海关总署、国家税务总局、国家工商总局、国家环境保护总局、国家新闻出版总署(国家版权局)、国家体育总局、国家统计局、国家旅游局、国务院宗教事务局、国务院参事室、国务院机关事务管理局。国家院直属机构组成数量为11个，从18个减少了7个。国家部委管理的国家局由10个增加到11个。
另据透露，在此次机构改革中，能源部门也将成为“大部制”改革的重点。据一位参与《能源法》讨论及制订的权威人士日前透露，目前已完成的《能源法》征求意见稿中，再次明确能源的管理主体为“国务院能源主管部门”，即最快将在2008年3月成立能源部；在设立能源部之外，国家还将成立能源监管机构，负责对电力、燃气管网等自然垄断领域的公平开放、普遍服务、消费者权益保护等实行专业性监管。
有专家一直呼吁，未来的能源部必须是“大部制”下的能源部，而不能只是几个板块的拼凑，这必然涉及到从现有部门手中“收权”。
另外，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林表示，推行“大部制”不能一蹴而就，应坚持渐进式的改革思路，把握改革时机，成熟一项推出一项。“应当看到，现阶段的政府行政管理体制改革不是全面的政治体制改革，而是渐进式的政府转型。要能够有所作为，就必须坚持成熟的改革先行的原则，尤其是不能把一些成熟的改革推到政府换届的时候才搞。比如，整合交通、铁路、民航等部门，建立交通运输部的时机相对成熟，就可以先行推出。”
