公共预算改革路线图日趋清晰

“1998年我们向人大提交的财政预算草案仅仅是两页说明加上四张表，启动公共预算改革后，1999年我们送给人大审议的2000年预算草案就变成了108个部门的108本厚厚的预算，当时是用手推车推过去的。”河北省财政厅副厅长高志立至今对当年改革前后的变化记忆犹新。
 
在11日北京举行的公共预算国际研讨会上，高志立回顾了河北省过去8年来在公共预算改革方面的探索历程。作为中国公共预算管理改革的发起之地，1998年河北省在全国率先提出并进行了以部门预算改革为核心的预算改革，实行一个部门一本预算，改变了过去代编预算的盲目性，改革模式得到了中央的强力支持。

“老一套的预算草案由于部门没有统一预算，导致外行看不懂，内行看不清。采用部门预算后，就能清楚政府这一年究竟有多少钱，这些钱都花在哪些领域，部门的资金配置结构是什么样。” 高志立说。

地方预算管理制度创新的成功经验，推动着我国在全国范围内掀起“预算改革风暴”。2000年，中央政府开始实行编制部门预算制度。作为预算制度改革的试验平台，推行部门预算是近年来我国公共预算制度改革最重要、最见成效的“亮点”。

目前，我国所有中央部门都编制了部门预算，向全国人大报送部门预算的中央部门也由2000年的4个增加到35个。地方部门预算改革也在稳步推进，全国36个省级(含5个计划单列市)本级财政都已经实行部门预算，部分地市级财政也正在积极推进部门预算改革。

财政部财政科学研究所所长贾康在研讨会上说，推行部门预算改革的作用和意义是非常明显的，有助于在公共财政导向下，对公共资源尽可能地进行合理、科学的配置，从而为公众谋取最大利益。

贾康说，1998年我国明确提出建立公共财政框架拉开了全国公共预算改革的大幕，目前改革路线日益清晰。近年来，我国已陆续启动和推进了各项有关改革，如部门预算制度、国库集中收付(单一账户)制度、以集中采购为特征的政府采购制度、消除公权扭曲利益动因的“收支两条线”制度、政府收支分类改革以及财政绩效评估等。

与此同时，我国也在推行一系列与预算管理改革相配套、呼应的重大改革，包括1994年之后实行的“分税制”财政体制改革、1996年之后实行的清理、整顿预算外资金的改革、1999年之后陆续展开的包括停征农业税和企业所得税“两法合并”在内的多项税费改革。

高志立表示，我国推行预算改革至今已走过八年艰苦历程，取得了突破性进展，基本构建了适应社会主义市场经济体制、与国际惯例相接轨的预算管理体制框架，但仍存在很大局限性，比如公共预算的公众参与程度不高，预算过程缺乏公开性和透明性等，有待于进一步深化和完善。

据悉，目前我国已经开始在少数地方试点让公众参与财政预算，如黑龙江省哈尔滨市和江苏省无锡市都在借鉴国际经验推行“参与式预算”试验，通过广泛宣传、信息发布和邀请社区群众参与预算决策等多种方式使财政预算更加民主、公开和透明。

这一试点得到了世界银行北京代表处首席经济学家郝福满的肯定。他同时也认为，政府部门之间应该增加透明度和协调配合，更好地接受公众的监督。

贾康表示，“十一五”期间我国公共预算管理改革将在公共财政导向下，沿着已经确定的框架进一步巩固和深入，同时要加强重点配套改革的推进，进一步打造阳光型公共财政。但他同时指出，近年来这一改革越来越明显地遇到了“既得利益”的阻碍，“十一五”期间如何有效打破这种阻碍，形成利益多元化格局下能够顺应最广大人民群众根本利益的协调机制，将是具有挑战性的重大课题。

从1998年中央明确提出建立公共财政框架以来，公共预算改革作为建立公共财政框架的一个重要内容，已经取得了一定成效，并正在逐步向纵深方向突破。

这是在昨天由中国发展研究基金会主办的“公共预算国际研讨会”上，财政部财政科学研究所所长贾康表示的。
 
近几年，公共预算改革除了建立部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度外，还进行了与预算管理改革相配套的清理整顿预算外资金改革和税费改革等。

“公共预算改革可以为中国渐进改革路径打开进一步深化和实施配套创新的空间。”贾康表示，因为中国的渐进改革难度越来越大，又有着“牵一发而动全身”的连环效应，急需要寻找一个合适的突破口。

贾康认为，公共预算改革是一项能够提高管理水平并带有一定技术特征的改革，“把公共预算改革作为切入点，能够从管理层面到制度层面，以理财的民主化、法治化和规范化来促进和拉动经济社会生活的民主化、法治化和宪政化。”

河北省财政厅副厅长高志立在会上表示，公共预算改革已经实现了所有中央一级预算单位全部编制部门预算，在地方上也覆盖了全部省市和80%以上的县，并建立了一套收支预算编制、执行、监督的运作程序。

但是改革也面临着很多问题，高志立举例说：“如需要进一步理清公共预算的基本概念和理论，公共预算的公共性还有待拓展，已有的改革成果需要法制化和规范化，做好公共预算的上下级次之间的衔接工作等。”

为配合公共预算改革，全国人大已多次组织对全国人大代表的培训班和专题会议，以提高人大代表对预算报告的审议质量。全国人大财经委委员陆百甫表示，由于大多数全国人大代表是非经济专业人士，对预算报告不很了解，所以过去曾有人对预算报告评价为“外行看不懂，内行说不清”。

“人大代表已经意识到现在的公共预算和每个人都有关系，全国人大也有意强化审计环节的质量，让人大代表真正了解什么是公共财政框架。”陆百甫说。除了有培训和专题会议，每年的“两会”，全国人大都会在事前将预算改革情况、编制细节和具体数据等资料发给代表，而财政部编制的预算报告和预算解释也越来越细致全面。

与公共预算改革配套的还有预算法的颁布实施，陆百甫向《第一财经日报》表示，目前预算法已经列入了人大立法的五年计划，“预算法立法很重要，但是全国人大的立法任务也很重，每一次常委会会议只能讨论几部法律，这个过程不会很快。”
【2007.01.12】来源:中国证券网-上海证券报