三、突出问题
南京市改革开放三十年来，公共文化服务体系建设的重心始终放在城乡社区、始终放在基层，始终放在“服务”上，以大力推进街镇综合文化站（文体中心）和城乡社区文化室建设为龙头，融广播电视村村通工程、文化信息资源共享工程、农村电影放映工程、农家书屋建设工程和全民健身服务体系建设等五大工程建设为一体，在公共文化服务的旅途中走出了“南京步伐”，即：“以政府主导，以民间社会组织为主体，以全民普遍参与为核心”的公共文化服务体系建设的模式。但是与北京、上海、深圳等城市相比，还存在着以下五个突出问题。
第一，政策法规刚性支撑体系缺失。国家、省、市现行的涉及公共文化服务体系建设的法律法规和规范性文件有66部（详见附件），大部分都是从宏观的角度，提出了公共文化服务体系建设的主要目标和主要任务。但是在微观的执行层面上，缺乏刚性的政策支撑，特别是在经费保障、经济政策、捐赠制度、人才队伍建设、管理体制等等方面只是做了原则性的要求而缺乏具体的政策规定。就南京市而言，2006年8月以来，南京市先后出台了14部加快文化产业发展的政策性文件，仅“十一五”文化产业规划就有两部，即：市政府发布的《南京市文化创意产业“十一五”发展规划纲要》和市委宣传部、南京大学文化产业发展研究院发布的《南京市文化产业发展“十一五”规划纲要》，其重视程度全国鲜见；而至今却没有制定出一部推进南京市公共文化服务体系建设的政府规章或规范性文件，更没有出台完善和支持公共文化服务的相关经济政策。“一手抓公益性文化事业，一手抓经营性文化产业”是国家确定的文化发展战略之一，是“文化南京”建设的两翼，两翼壮，则行之远。政策法规制定层面的跛足，延缓了南京公共文化服务体系建设的步伐。
第二，有的公共文化基础设施被挪它用。据南京市统计年鉴显示，全市公共文化设施由2001年的205个下降到了2006年的167个，下降幅度为18.5%；每10万人拥有公共设施数由2001年的3.7个下降到了2006年的2.3个，下降幅度为37 .8%；公共图书馆由2001年的19个下降到了2006年的17个，下降幅度为10.5%；影剧院（含放映点）由2001年的124个下降到了2007年的20个，下降幅度为83.8%。其主要原因，一是在区划调整和撤乡并镇中，一些区县的公共文化设施被无偿占用和挪作他用。二是在大规模的城市建设中，一部分影剧院、街镇和城乡社区文化馆（站）、图书馆（室）在被政府征用后，拆迁部门不执行《公共文化体育设施条例》（国务院令第382号）第二十七条第三款规定的“拆一还一”法定政策。三是不少开发商在新建、改建、扩建居民住宅区时，没有依照《公共文化体育设施条例》第十五条第一款的规定，建设相应的公共文化体育设施。四是电影市场的持续性萎缩，导致一批城乡影剧院因经营性严重亏损而改建成了其他场所。
第三，公共文化服务资金投入不足。主要表现在：一是在文化信息资源共享工程、农家书屋建设工程和全民健身服务体系建设中，由于都是以政府一次性投入为主，没有年度运行经费、工作经费等后续配套资金的支撑，于是计算机和网络的维护、升级和更新、农家书屋新书的添置、体育器械的维修等等都成了大问题。特别是因资金缺口巨大，全市文化信息资源共享工程的推进严重受阻。二是大部分街镇都没有将文化站办公经费和活动经费列入政府财政预算，文化站每次开展活动都要向街镇政府申请专项经费，困难重重。三是公共博物馆免费开放后，政府保障资金至今没有完全到位，长此以往，公共博物馆必将难以为继。四是有关部门没有执行《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》（中办发〔2007〕21号）中“财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅”的规定，而是提出了“不减就是增”的理论。
2005—2007年各区县政府划拨给文化局的财政经费分别是4237.56万元、4916.95万元、6292.45万元，而总支出分别是5475.27万元、6029.87万元、7283.45万元，三年的差额分别为22.6%、18.5%、13.6%。尽管差额在逐步缩小，但毕竟只能由各区县公共文化服务单位通过自己的创收来解决，而公共文化服务单位的创收途径又非常狭窄，于是陷入了“捉襟见肘”和“手中无米唤不来跑山鸡”的尴尬境地。
第四，体制性障碍继续困扰着公共文化服务体系建设。这集中表现在：一是公共文化服务资源管理的部门分割、行政壁垒。从全国的范围看，公共文化服务资源主要集中在宣传、文化、文物、广播电视、新闻出版、体育、旅游、园林等部门管理，近二、三年来党建、司法、民政、计生、文联等等部门也都加盟到了公共文化服务资源的管理领域。由多个部门来共同管理公共文化服务事务、推动公共文化服务体系建设，这本应是件好事儿，但是各部门之间缺乏通气、协作不力、各自为战，名目繁多的创建、达标、考核、验收，使基层公共文化服务单位苦不堪言。二是街镇文化站长变动频繁。街镇政府机构体制改革后，大部分文化站由劳动保障中心、文体工作站和文化站三站合一，作为街镇政府的一个独立部门。文化站长除了自身的文化工作外，还要承担招商引资、计生、民政等等多项工作。有的街镇一年之内换了四任文化站长，有的街镇文化站长常年驻外招商引资，有的街镇安排临近退休的非文化专长的老同志当文化站长……。目前，全市文化站长中具有一定文化专长的不到60%。而各区县文化局对街镇文化站只有业务指导权，没有任命街镇文化站长的话语权和行政管理权。三是现有公共文化服务设施或利用率不高或被挤占。有的农村文化信息资源共享点因长期无人问津而“铁将军”把门，有的体育器械因无人使用而包装依旧，有的图书借阅册上数月没有登记借出一本书……。其主要原因，首先是支农文化产品的盲目性。有的社会募集来的数百册图书不仅毫无用处，而且残、老、破、旧、脏，只能当废纸卖掉；有的将数十部崭新的《中国法律大全》精装本庄重地赠送给了农村基层文化站，它们只能孤独地列队在书架上默默地忍受着因形式大于内容而带来的日复一日的尘埃。其次是青壮年进城打工、老弱与孩童留守农家，他们每日里劳作农桑、操持家事、苦修功课，无暇享受文化服务。再次是很多农民不懂电脑，更不懂现代网络技术。于是一些基层文化站门庭罗雀，其结果是被随意挤占，形成了改革开放三十年来基层文化站（室）步入建了倒、倒了建、循环往复的怪圈。叹曰：建亦难，巩固更难！四是编制、职称的瓶颈效应使得留人难。截至2007年底，各区县文化馆（站）、图书馆（室）人员编制数为638人，在职数为666人，在岗数为655人；在岗人员的年龄情况为20-30岁的占16.8%，31-40岁的占27.5%，41-50岁的占34.7%，51-60岁的占21.9%；学历情况为本科的占26.5%，大专的占41.2%，高中、中专的占29.3%；工作年限为1-10年的占29.74%，11-20年的占30.82%，21-30年的占25.27%，30年以上的占14.18%。取得职称的有320人，占在职人数的48%；取得职称人数中，高级的占4.35%，中级的占49.38%，初级的占41.56%。与2001年的在岗人数775人相比，2007年下降幅度为15.5%。除了因年龄原因一部分退休外，更多的是辞职离岗，这也反映出基层公共文化服务单位留人难。其主要原因，首先是用人单位无人事权，有的甚至不给补充指标，有的街镇文化站至今无编制，其站长属于街镇自聘人员。特别是没有根据事业的发展而重新核定编制数。例如：南京民俗博物馆已由原来的1000平方米扩建到了1万平方米，而编制依然还是35名，且不说该馆甘熙故居是全国重点文保单位，就是馆区的日常管理事务，现有人员也很难承担。其次是加剧了全市公共文化服务队伍的老龄化。再次是职称评定问题限制了南京公共文化服务队伍的发展，仅区县就有52%的同志没有取得职称，而具有高级职称的同志仅占4.35%，加之待遇低，直接影响到了队伍的稳定性。
第五，街镇综合文化站的职能还没有很好地充分释放。国家发展改革委、文化部《“十一五”全国乡镇综合文化站建设规划》规定，乡镇综合文化站的职能是：（1）对广大群众进行时政宣传和政策法制教育；（2）组织开展丰富多彩的文体娱乐活动，组织电影、电视、录相放映活动；（3）利用全国文化信息资源共享工程举办各类文化艺术培训班、科普讲座、农技知识讲座等，辅导和培养文艺骨干；（4）开办图书室，组织群众开展读书活动；（5）搜集、整理民族民间文化艺术遗产，促进本地特色文化的发展；（6）指导和辅导社区或行政村文化室、俱乐部和文化户开展各种业务活动；（7）做好文物保护的宣传工作；（8）受本区县文化局的委托协助管理本地区的文化市场。依据这一行政确定，乡镇综合文化站应当是政府文化行政管理系统的最基层，其属性应当是担负着部分政府文化行政管理职能的公益性事业单位。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》将这八项职能概括为“社会服务、指导基层、协助管理农村文化市场”等三项。为此，本次调研将全市街镇综合文化站履行国家规定的八项职能情况列为了重点。我们在调研中发现，全市街镇综合文化站的职能还没有很好地充分释放。其主要原因：一是受到了前述多种因素的制约；二是大部分文化站长没有受过系统的业务技能的培训；三是一部分文化站长缺乏履行职责的坚定性和开拓创新精神。
本报告执笔：樊小林 数据统计：饶泽安
