《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》提出：“发展公益性文化事业要以政府为主导，增加投入、转换机制、增强活力、改善服务，实现和保障广大人民群众的基本文化权益。”增加政府对公益性文化事业单位的投入、转换其运行机制，以增强其活力、改善公共文化服务，最终目的是实现和保障广大人民群众的基本文化权益。
增加投入与转换机制是联系在一起的，政府增加对公益性文化事业单位的投入不是在现有运行机制下的单纯量的增加，而是必须以新的、更有效的运行机制为根据。只有这样，增加的投入才能产生增强活力、改善服务的效果。
建立激励与约束相统一的绩效考评机制，是公益性文化事业单位转换机制的一项重要内容。公益性文化事业单位现有的运行机制中缺乏严格的绩效考核，现有的考核体系缺乏激励作用和约束力，这是造成公益性文化事业单位绩效低下的一个重要原因。为了使政府对公益性文化事业的财政投入发挥更好的效益，必须对公益性文化事业实行绩效管理，建立严密的绩效考评机制。
一、公益性文化事业单位现行考评机制的缺陷
公益性文化事业单位现有两种考评体系，一个是年终考核，一个是评估定级。
每到年末，公共图书馆、博物馆、群众艺术馆、文化馆等等公益性文化事业单位都要进行年终考核。年终考核包括这些单位的领导对员工的考核和上级主管部门对这些单位领导班子的考核。
公益性文化事业单位对员工的年终考核缺乏精确的量化指标，以个人述职、同事评议、主管领导评价为主，难以准确体现员工的工作绩效。
上级主管部门对公益性文化事业单位领导班子的年终考核局限于单位内部，虽然有单位员工的参与，但缺少公众的参与，考核结果不能充分反映公益性文化事业单位为公众提供的文化服务的质量。
除了缺乏量化标准、缺少公众参与之外，公益性文化事业单位的年终考核还有一个致命的弱点，就是缺乏约束力，不能真正制约员工的工资收入和政府对这个单位的财政拨款。
公益性文化事业单位年终考核的结果缺乏约束力，是由现有的财政拨款方式和公益性文化事业单位以往实行的工资制度决定的。
公益性文化事业单位由政府出资兴建，经费主要来自政府的财政拨款。政府给一个公益性文化事业单位财政拨款的多少，取决于这个单位的编制，而不取决于这个单位的业绩。一个公益性文化事业单位的级别较高、人员较多，则拨款较多；反之，则拨款较少。一般说来，政府不会因为一个公益性文化事业单位的业绩较好而给它增加拨款，也不会因为它的业绩较差而减少拨款。这就注定了公益性文化事业单位缺乏追求绩效的动力。
从1956年国家确定统一的职务等级工资制，到1985年确立机关事业单位以职务工资为主要内容的结构工资制，再到1993年确立事业单位职务工资制，公益性文化事业单位的员工工资主要取决于职务高低，与员工的工作绩效缺乏直接联系。年终考核的结果虽然可以对年底的奖金发放产生一定的影响，但对总体收入的影响不是很大。公益性文化事业单位员工的工资报酬不能充分体现员工的工作绩效，干多干少、干好干坏差别不大，严重影响公益性文化事业单位员工的积极性，导致员工的平庸化，不求有功，但求无过，工作无热情，缺乏责任心。
文化部在1994年制定了全国县以上公共图书馆评估定级标准，1994年、1998年和2003年组织了对全国县以上公共图书馆的三次评估。2001年，文化部又制定了群众艺术馆、文化馆的评估定级标准，从2002年开始对全国县以上文化馆和群众艺术馆进行了第一次评估。2006年在第一次评估标准的基础上，经广泛征求各地的意见后，文化部又修订了评估定级标准，分别制定了新的《省（自治区、直辖市）文化馆等级必备条件和评估标准》、《副省级城市文化馆等级必备条件和评估标准》、《市（地级市、区）文化馆等级必备条件和评估标准》、《县（市、区）文化馆等级必备条件和评估标准》及其细则，并就2007年度开展第二次全国文化馆（群众艺术馆）评估定级工作发出了通知。2006年10月，在南开大学举行的全国省级博物馆馆长专业管理干部培训班开学典礼上，国家文物局副局长张柏透露，从2007年起国家文物局将对全国博物馆实行评估定级制度，目前定级制度方案正在制定中。
对公益性文化事业单位进行评估定级，目的主要是加强管理，摸清状况，推动公益性文化事业单位工作的规范化、标准化。对公共图书馆的评估包括六个方面：一、办馆条件；二、基础业务建设；三、服务工作；四、理论研究、业务辅导、协作协调；五、管理；六、提高指标。对文化馆、群众艺术馆的评估包括四个方面：一、办馆条件；二、队伍建设；三、公共服务；四、行政管理；此外还设立了一个提高指标。这两类评估的重点在办馆条件、队伍建设、基础业务建设和管理，公共服务所占分值偏低。譬如在总分1000中，省级图书馆服务工作所占分值为255，地级图书馆读者服务工作所占的分值为270，县级图书馆读者服务工作所占的分值为250。在文化馆、群众艺术馆的评估定级标准中，公共服务在总分1000中占400分。
很显然，评估定级只是对公益性文化事业单位的综合评估，并不是对公益性文化事业单位的绩效考评体系。 图书馆、文化馆、群众艺术馆的评估定级工作对硬件基础建设虽然有促进作用，但对公共文化服务质量的改善作用不大。与年终考核一样，评估定级的结果并没有与财政拨款数量和员工工资挂钩，对公益性文化事业单位并不能起到激励和约束作用。
二、建立公益性文化事业单位绩效考评机制的途径
要对公益性文化事业单位实行绩效管理，必须具备两个前提：1. 工作目标明确；2. 岗位职责清晰。
公益性文化事业单位的工作目标是很明确的，即为广大人民群众提供公共文化服务，实现和保障广大人民群众的基本文化权益。
公益性文化事业单位健全岗位目标责任制的工作，目前正在全面推开。《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》提出“深化文化事业单位的内部改革”的任务，规定：“事业单位要全面推行聘用制度和岗位管理制度，健全岗位目标责任制。”在此之前，2002年7月6日国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》（国办发〔2002〕35号）。人事部在2006年7月4日出台了《事业单位岗位设置管理试行办法》（国人部发〔2006〕70号），2006年8月31日又出台了《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》（国人部发〔2006〕87号）。聘用制度和岗位管理制度的建立，将为健全岗位目标责任制提供坚实的基础，对公益性文化事业实行绩效管理的条件正在成熟。
实行绩效管理的核心是建立一个切合实际、能够产生良好效果的绩效考核指标。公益性文化事业单位的绩效考核指标应以公共文化服务为中心，对公益性文化事业单位进行绩效考评主要就是考核它为公众提供的文化服务的数量和质量。在确定这个中心的同时，当然也要考虑办馆条件、基础业务状况、员工素质、管理水平等等因素，因为这些因素都是为公众提供文化服务的必要条件，制约着公益性文化事业单位所能够提供的公共文化服务的数量和质量。但在制定公益性文化事业单位的绩效考核指标时，决不能偏离公共文化服务这个中心。一个公益性文化事业单位，无论各方面的条件有多好，如果不能为公众提供很好的文化服务，它的绩效仍然是低下的。而一个条件较差的公益性文化事业单位，如果能够尽力为公众提供文化服务，相比之下，它的绩效也可以说是较好的。
公益性文化事业单位的绩效考核指标可分为三级：单位指标，部门指标，岗位指标。单位指标应根据一个单位的物质条件、人员条件和服务的人群来确定。部门指标和岗位指标应根据具体部门和岗位的职责来确定。
公益性文化事业单位的绩效考核指标的制定，应在政府主管部门的指导下，充分发挥行业协会的作用，由各行业协会推举出专家具体负责考核指标的制定，还应该广泛征求公众的意见。
公益性文化事业单位的绩效考核指标确定以后，可定期对这些公共文化服务单位进行绩效考评。绩效考评的期限不宜过长，也不宜过短。考评期限过短，考评的成本太高。考评期限过长，则难以发挥绩效考评的效力。
对公益性文化事业单位的部门和岗位的绩效考评，应以本单位为主。但对一个单位的绩效考评，必须有广泛的公众参与。在绩效考评小组中，除了政府主管部门的代表、行业协会的代表，还必须有公众代表。除此之外，还必须通过书面的和网络的问卷调查，征求公众的意见。对公益性文化事业单位的绩效考评结果还必须在当地报纸、政府官方网站和该单位的公告牌上公示，接受广大人民群众的监督。
为了使公益性文化事业单位的绩效考评充分发挥效力，绩效考评的结果必须与这些单位员工的收入挂钩，必须与政府对这个单位的财政拨款挂钩。
人事部今年已经出台了事业单位工资改革方案，包括公益性文化事业单位在内的整个事业单位将实行岗位绩效工资制，事业单位员工的工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成。员工绩效工资的发放以绩效考核结果为依据，反过来，岗位绩效工资制又为绩效考核发挥效力提供了工资制度保障。
除了公益性文化事业单位的岗位绩效考评结果与员工的绩效工资挂钩之外，对一个单位的绩效考评结果还应与政府对这个单位的财政拨款挂钩。在政府对公益性文化事业单位拨款总量增加的前提下，可根据绩效考评的结果适当调整对一个单位的拨款数量。对绩效好的公益性文化事业单位可继续增加拨款，而对绩效不好的单位不应再增加拨款，而对绩效特别差的单位，可以减少拨款。只有这样，才能使绩效考核真正发挥激励和约束的作用，为公益性文化事业单位增强活力、改善公共文化服务提供强大动力。
2006-11-29
