在南京市11个区、2个县中各有一支成立于上世纪80年代末90年代初的基层文化市场管理队伍。10多年来，在具有意识形态性的文化市场管理中，充分发挥了文化卫士的作用，保障文化安全，规范文化市场秩序。

但随着文化市场的发展和管理职责的加大，10多年一贯制的区县基层文化市场行政执法队伍就面临着大市场，小队伍，任务繁杂与队伍弱小的矛盾。近几年，全市各区县基层文化行政执法者要求加快基层执法队伍建设的呼声日益强烈。

 一、南京市区县文化市场执法队伍的设立与目前所承担的重任

 1、队伍的设立。上世纪80年代中期随着南京市第一家歌舞厅——百花舞厅的出现，和街头书报摊点的涌现，南京文化市场开始萌发，市场发展之初，鱼龙混杂，呈无序状态，街头报贩无证经营，桌球占道扰民。为此，南京市文化市场管理机构成立。各区县也在其后相续成立了文化市场管理所、管理办公室，管理人员编制为2-4名。负责对本辖区内的文化市场进行清理整顿。

1995年，江苏省编委、省文化厅、省财政厅下发了《关于加强全省文化市场稽查队伍建设的通知》（苏编〔1995〕61号）南京市编委、文化局、财政局随即转发至各区县，要求在区县设立专职文化市场稽查队。编制为全民事业编制，经费由同级财政安排。各区县在这一期间成立了文化市场稽查队，与文化市场管理所或管理办公室合署办公，实行一套班子，两块牌子，隶属于区县文化局，同时承担管理和稽查任务。一部分区县按省编委要求将执法人员编制转为全民事业编制。一部分区县执法队伍仍是集体事业编制，经费自收自支。（因为当时文化市场管理还收取管理费）这就出现了各区县文化行政执法人员编制不统一。从此，南京区县基层文化市场管理一直保持着这样的机构设置。

 2、承担的重任。区县基层文化执法队伍的任务是随着监管中心的下移和文化市场的发展而不断加大的。2002年初，南京市区县机构改革方案确定：区县文化局为主管辖区内文化、文物、广播电视、新闻出版等工作的区县政府工作部门。同时承担起市文化局、文物局、广播电视局、新闻出版局以及扫黄打非办向区一级延伸的职能。基层工作范围扩大，任务增多，职责加重。而作为区县文化局下属单位，文化执法队伍，自然要具体执行监督管理。

近年来，按照中央文化体制改革的要求，文化市场监管重心下移至区县基层，减少了执法层次，充分体现了《行政许可法》《行政处罚法》的精神。2005年《营业性演出管理条例》颁布实施，2006年《娱乐场所管理条例》颁布实施，相关的行政许可，行政处罚都由区县文化市场执法机构负责。至此，全市各区县文化执法机构共负责113—130项行政执法权。包括行政许可、其它行政行为、行政处罚等。做为文化产业重要组成部分的文化市场近几年发展迅速，规模大，数量多。南京各区县各类文化经营场所如歌舞娱乐场所、营业性演出场所、网吧、游戏机厅、报刊亭、音像制品零售。出租单位、电子出版物经营单位、印刷复制企业、书店、地面卫星接受设施等点多面广，数量众多。鼓楼区有1055家，江宁区657家，白下区632家，玄武区548家，栖霞区538家。

文化市场管理实行的是属地管理。特点是突击性整顿与日常管理相结合，每年都有大量的全市范围的突击性整顿任务，如：2006年6月至9月底围绕“市场天天查、执法规范化”的要求开展文化市场百日整治行动、校园周边地区文化市场环境整治。同时有扫黄打非百日“雷霆行动”，重点整顿出版物市场。开展了打击侵权盗版、保护知识产权宣传周活动。按照市广播电视局的要求，整治非法安装地面接受卫星设施，2007年夏天又对各地面卫星电视接受实施“转星”工作。今年春夏季按照市新闻出版局布置的任务对城区书报刊亭进行了专项整顿，按市扫黄打非办的布置开展了夏季、秋季扫黄打非行动。市场在扩展，任务在加大，而管理体制管理队伍依旧，由于人手少任务重，区县基层执法人员为了完成突击性任务和日常稽查、审批等工作，常常白天黑夜连轴转，疲于奔命。大市场，小队伍，任务繁杂与队伍弱小的矛盾日益突出。

为此，2002年，鼓楼区、玄武区、白下区、下关区、秦淮区、建邺区6个城区文化局就曾联合致信市分管领导要求为适应六城区文化部门职能扩大的工作需求增加编制。

二、基层文化行政执法队伍建设滞后

文化市场和文化产业的快速发展，使文化领域出现新的变化，新的要求，也给文化行政管理提出了新课题。市场求新求变，而我们的管理模式一成不变，就带来了一些隐性或显性的弊端，我市区县基层文化执法队伍建设滞后的最主要原因就在于执法体制不能随着社会的发展而完善，这不利于文化执法队员才智的发挥和管理水平的提升。

1、执法体制落后。区县文化执法机构至今还延续着80年代末90年代初，创建时的体制。一是一些区县执法单位性质仍为自收自支的事业单位。1999年，国家对文化市场实行费改税后，文化市场管理机构已不再收取任何管理费。二是至今还是被委托执法，由于各区县执法队隶属于区县文化局，执法权力是被委托的，不能直接执法，不直接承担法律责任，这就造成了执法机构与执法责任不统一，影响了执法的权威性和有效性。

 2、编制不统一，难以形成凝聚力。区县文化执法队伍，一方面存在编制不足的问题，另一方面在编人员的编制也不统一。在全市11个区中就有6个区执法队员的身份还是机构成立之初的自收自支事业编制。未能按照省编委〔1995〕61号文件精神执行。

2002年，南京市文化局根据国家文化部文市发〔2002〕7号文件精神，给市编办的函中指出：“市级建立了文化市场稽查队，为全额拨款事业单位，参照公务员队伍进行管理。但是，区县文化市场稽查队尚未健全，或人员缺乏，或经费不到位，难以适应我市文化稽查管理工作的需求。建议结合区县机构改革，请市人事局（市编办）帮助指导区人事局，健全区县文化市场稽查机构，从经费、人员编制上给予关心和支持。”

各区县文化局在人手不足又无编制的情况下，只得采取从系统内借用、聘用临时工作人员，或从公务员队伍中抽调少量人员，一个执法队伍中竟有5种编制，有人戏称之为“杂牌军”。由于编制不能落实，不能统一，大家心有后顾之忧，就难以形成凝聚力。

 3、疲于稽查，疏于研究。文化行政执法不应仅限于对文化市场的稽查、审批，还应研究文化市场。按照南京市2002年区县机构改革方案，区县文化局管理文化市场的内设机构主要职责是：研究拟定文化市场发展规划，调查研究文化市场态势，组织开展文化市场稽查工作。但由于执法人员配置不足，稽查任务又重，只能疲于稽查，而不能有效开展对文化市场的调查研究，这样就难以提高管理水平。

4、执法力量不足，市场监管被动。由于区县执法人员不足，加之执法装备落后（各区县基本上都没有稽查车，主要靠自行车），使行政执法处于被动状态，为完成任务而疲于奔命，难以对点多面广的文化市场实行主动，积极有效的管理。

 三、对策建议

基层文化执法队伍的建设关系到我市文化市场管理水平的整体提升。文化市场是文化产业的重要组成部分，是为市民的精神文化生活提供精神文化产品和文化娱乐服务的文化消费场所。胡锦涛总书记在“十七大”上的报告指出：“丰富精神文化生活越来越成为我国人民的热切愿望”。同时提出“繁荣文化市场”。提高文化市场管理水平才能促进文化市场繁荣，带动文化消费。为此，我们提出对策建议如下：

1、创新执法体制。由于基层文化市场执法队伍已承担了文化、新闻出版、扫黄打非、广播电视等大部门对大文化的监管职责，如果还是按照旧的执法体制就无法提高依法管理力度和水平。建议将区县基层文化执法机构统一为全额拨款全民事业单位，将在编人员编制统一为全民事业编制，以稳定执法队伍。单位由被委托执法改为由政府授权执法，以提高其执法的权威性和有效性。

 2、充实基层文化执法队伍力量。在稳定基层执法队伍的前提下，按有关规定，择优选调、录用文化行政执法人员充实执法队伍，壮大基层执法力量。执法队伍统一参照公务员队伍要求进行管理。调动执法人员的积极性，增强凝聚力。

 3、创新管理方式。胡锦涛总书记在十七大报告中提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”文化行政执法是代表政府执法。文化市场发展至今，繁荣是根本，管理是保障。把管理重点放在促进文化市场繁荣发展上，就要做好服务。由重约束型管理向重服务型管理转变。基层文化执法队在第一线，最了解下面的情况。制定相应的工作制度，规定执法人员做好对文化市场的日常调研，专题调研，撰写信息和调研文章，如对地区的娱乐市场，演出市场、音像市场等发展前景和应对的问题等进行细致分析，供文化经营者、文化投资者做经营、投资参考，避免低水平，同质化竞争。同时，供上级领导部门宏观决策参考。

4、打造高素质的基层文化执法队伍。文化市场监管是一项高标准的工作，不仅要掌握相关法规，还需有一定的理论知识和思想水平，这样才能善于思考和分析问题。因此，要不断加强对执法队员的业务培训、理论培训和学习指导。在执法队伍中形成学习之风，研究之风，提高其综合素质和队伍的整体执法水平。

作者：南京市玄武区文化局  张全宁