八、文化法制建设稳步推进

改革开放的30年，南京市文化系统的文化法制建设，大体经历了拨乱反正、重建管理制度，普法宣传教育、规范行政行为，依法行政、构建权力阳光运行机制等三个历史发展阶段。

1978—1990年。这一时期文化法制建设的重点是拨乱反正、重建各项管理制度。1978年，在改革开放的旗帜下，市属文化系统平反冤假错案27件，为65位同志推倒了种种诬蔑不实之词，重新作出了审查结论。例如：市美术公司从1968年到1971年的短短四年中，认定了13起政治案件和反革命涉疑案件，被牵连的达16人，占该公司职工总数110人的14.6%；其中，1人被处决，2人被逮捕，6人被隔离审查，7人遭到各种形式的批判斗争。冤假错案的平反，使被迫害人放下了包袱，凝聚了人心，重振了士气，调动了全系统干部职工的积极性，南京市的文化建设者们走上了重铸文化南京的改革发展之路。一是重建制度。全市文化系统从机关到基层开展了大规模的制度重建工作，恢复了职工代表大会制度、业务技术培训和考核制度、业务职称申报制度、先进单位和个人评选和奖励制度、领导班子集体学习制度等等。1980年围绕贯彻落实中央“调整、改革、整顿、提高”的方针，根据量力而行、量入为出、勤俭办一切事业的原则，全系统干部职工通过经济法规的学习，各单位以扩大服务项目、开拓生产门路为重点，建立和完善了一批内部管理制度，提高了经营管理水平和服务质量。二是立法保护。1982年2月，南京被国务院公布为历史文化名城后，同年7月，市政府发布了由市人大第十次会议审议通过的市政府制定的《南京市文物古迹保护管理办法》，发布了《南京市人民政府关于保护城墙的通知》，公布了南京市第一批文物保护单位。1989年5月，省人大七届八次会议批准了市人大制定的地方性法规《南京市文物保护条例》。这些地方性法规或规范性文件标志着南京的文物保护工作开始走上了法制化的轨道。三是建立市场次序。为了适应文化市场发展和管理工作的需要，在上位法不完善或缺失的情况下，市文化局1985—1989年以规范性文件的形式出台了15项文化市场管理制度，努力建立和完善文化市场良性发展的市场次序。

1991—2000年。这一时期文化法制建设的重点是普法宣传教育、规范行政行为。一是加快立法进程。1996年4月省人大八届二十次会议批准了市人大制定的《南京城墙保护管理办法》，1997年10月省人大八届三十一次会议批准了市人大制定的《关于修改〈南京市文物保护条例〉的决定》，1999年10月省人大九届十二次会议批准了市人大制定的《南京市地下文物保护管理规定》，这三部南京地方性法规的施行标志着南京文物保护法制框架初步形成，南京的文物法制建设走在了全国省会城市的前列。1997年11月15日市政府常务会议审议通过了《南京市文化市场管理办法》，1997年12月2日市政府令第150号发布施行。该办法是南京市文化市场管理第一部政府规章，为全市文化市场的规范化管理和健康繁荣发展提供了法律保障。二是开展“普法”宣传教育工作。随着《行政处罚法》、《行政复议法》、《营业性演出管理条例》、《娱乐场所管理条例》等一批法律法规和文化部、新闻出版署一批规章的发布施行，文化市场管理逐步由依据规范性文件管理向依据法律法规和规章管理转变。市文化局加大了对全市文化市场行政执法人员和行政管理相对人的“普法”力度。据不完全统计，1991—2000年，市文化局举办全市文化市场行政执法人员法律培训32次，参训人员达2140多人次；举办全市文化市场管理相对人法律培训41次，参训人员达1.3万多人次。特别是，通过“普法”全市文物法制意识普遍增强，并在现实的工作中发挥了重要作用。这主要表现在三个方面，（1）领导依法办事的观念逐步增强；（2）政府部门之间依法协调的程序逐步完善，联合执法的态势逐步形成；（3）市民、专家和新闻媒体的关注和监督，已成为南京市做好文物保护工作的重要内容。三是清理规范性文件。对1985—1998年市文化局制定的32件限制公民、法人和其他组织权利的文化市场管理规范性文件进行了清理，并公告废止，保证了法制的统一。四是规范行政执法行为。依据《行政处罚法》的规定，从行政执法文书和行政执法程序两个方面规范行政执法行为，有效地保证了行政执法程序的合法性、适用法律的准确性和自由裁量权的适当性。1998年度市文化局文化市场行政执法卷宗在省执法文书评比中获得优胜奖。五是推进行业自律。与全市300多家音像制品经营单位和录象放映单位签定了“责任书”，对全市电子游戏机经营单位规范化管理进行了考核验收，开展了全市歌舞娱乐市场、电子游戏机市场、书报刊市场的调研，举办了“明星剧场”、 “文明歌舞厅”、“星级歌舞厅”评选活动，以此来大力推进行业的自律工作，努力提高全行业依法经营的认知度和执行力。

2001—2008年。这一时期文化法制建设的重点是依法行政、构建权力阳光运行机制。市文化局设立了法制建设领导小组及其办事机构，制定了“四五”、“五五”普法宣传教育规划和年度执行计划，大力推进文化法制建设。

第一，梳理行政权力，确保行政行为的合法性。市文化局根据市人大常委会、市政府法制办公室的统一部署，依据上位法，对行政权力进行了五次梳理。一是以依据上位法修订地方性法规为重点，清理政府规章和规范性文件。根据市人大常委会的统一部署，市文化局依据上位法，对《南京市文物保护条例》、《南京城墙保护管理办法》、《南京市地下文物保护管理规定》等三个地方性文物法规涉及的20项行政许可事项的法条进行了认真修订，经市人大常委会审议、省人大常委会批准，《南京市地下文物保护管理规定》、《南京城墙保护管理办法》分别于2004年6月17日和8月20日由市人大常委会重新发布施行。经市政府批准废止了政府规章《南京市文化市场管理办法》。依据《行政许可法》和市人大常委会法制工作委员会《关于本市部分地方性法规设定的行政许可事项执行问题的通知》（宁人常法〔2004〕4号）要求，正式印发了《关于停止执行〈南京市文物保护条例〉有关法条的通知》，停止执行法条达15项。同时，对1986—2003年市文化局制定的限制公民、法人和其他组织权利的42件规范性文件进行了清理，并公告废止。二是以梳理行政许可事项、清理实施主体和执法主体为重点，规范行政权力。对市政府（市政府令第208号和宁政发〔2003〕71号）已经批准保留的17项文化（文物）行政许可项目，进行了主动清理，建议依法保留的有14项，转为政府职能的有3项。同时，对市政府公布批准的市文化局20项市级文化（文物）行政许可实施事项（宁政发〔2004〕185号）和3项市级文化（文物）非行政许可事项（宁府法〔2004〕34号）的行政许可程序进行了规范。三是以积极贯彻落实新修订的上位法为重点，主动调整行政许可事项。市文化局依据新修订的《营业性演出管理条例》（国务院令第439号）、《娱乐场所管理条例》（国务院令第458号）和《营业性演出管理条例实施细则》（文化部令第34号）的规定，经市政府法制办公室批准，在全省文化行政机关率先将营业性演出、娱乐场所和音像制品管理等行政许可事项，全部移交给了各区县文化局。同时，会同市政府法制办公室联合印发了《关于认真贯彻执行〈娱乐场所管理条例〉的通知》（宁文字〔2006〕43号），明确了南京市区县级文化行政许可事项和各区县文化行政机关应当上报备案的重点事项。市文化局的上述行政行为受到了上级机关的充分肯定。四是以建立和完善行政执法责任制为重点，明确岗位职责。市文化局经过第四次认真梳理，市文化（文物）行政机关行政执法主体依据18项、行政执法依据25项、行政许可事项10项、行政处罚88项（文化53项、文物35项）、行政征收2项、其他行政行为21项。同时，依据上述行政权力，明确了岗位职责。五是以加快推进构建权力阳光运行机制为重点，提高行政效能。2007年市文化局对文化、文物行政权力进行了第五次梳理。截至2008年5月，市文化局行政执法主体依据19项、行政执法依据26项；具体行政权力事项分别为：行政许可事项6项，行政处罚事项43项（文化31项、文物12项），其它行政行为事项15项，比2006年5月8日市文化局公开发布的具体行政权力事项分别减少了40%、48.9%（41.5%、65.7%）、28.6%。行政权力事项的减少和规范，提高了行政效能。2008年7月，市文化局又开始了第六次行政权力的梳理工作。

第二，构建依法行政和行政执法责任制制度保障体系。市文化局陆续正式发布了《办理群众行政投诉规定》、《信访工作规定》、《关于全市文化市场行政执法工作实行“五统一”的通知》、《文化市场稽查工作制度》、《受理举报案件处理规定》、《暂扣、罚没物品管理制度》、《行政处罚案件内部审核程序》、《行政执法档案管理规定》、《关于认真贯彻〈南京市依法行政考核试行办法〉等三项规定的通知》、《重大决策程序规定》、《行政决策听证程序规定》、《行政许可听证程序规定》、《市级文化（文物）行政执法依据》、《行政执法责任制规定》、《行政过错责任追究规定》、《行政处罚自由裁量权规定》、《市级文化（文物）行政许可事项和行政执法程序流程》、《政务信息公开规定》、《领导干部学法用法制度》、《行政执法行为及岗位职责分解》和《行政执法考核评议办法和行政执法案卷评查办法》等21项制度，初步形成了全市文化行政机关依法行政和行政执法责任制制度保障体系。

第三，积极开展普法工作。市文化局以提高法律素质为重点，突出抓好了六个层面的法制学习和培训工作。一是以文化南京建设为重点，在引导文化系统同志们完成学习上级规定的普法读本的情况下，重点学好“四五”、“五五”普法期间颁布施行的与文化文物实际工作密切相关的法律、法规、规章和规范性文件，要求大家基本掌握其原则精神。二是以规范政府行政行为、转变政府职能为重点，抓好市和区县文化行政机关的普法学习。2001—2007年市和各区县文化局举办的机关法制培训或专题讲座40多次，其中，市文化局机关举办各类法制讲座21次。三是以提高行政执法人员法律素质为重点，强化了行政法的学习。2001—2007年参加各级各类行政执法培训的全市文化、文物行政执法人员达1078人次。四是以规范行政管理相对人经营或建设行为为重点，举办法制培训或专题讲座。2001—2007年举办的行政管理相对人法制培训或专题讲座36次，参训人数达5900多人次。市文化局编印了2400多册文化、文物法律读本，全部免费发放给了各区县文化局和行政管理相对人，开展了送法律进文化市场经营场所、进大型建筑工地活动。五是对2001—2007年担负对外文化交流任务的178批文化团（组）2714人次，进行了专题法制教育，确保了他们在对外文化交流中，没有发生一起涉外政治事故。六是以领导干部学法为重点，抓好理论学习中心组的学习，规定了相应的学习制度和学习时间，明确了领导干部学法、用法考核机制。

第四，做好社会法制宣传工作。一是司法和文化携手，办好“18法律咨询广场”。1994年，市司法局和市文化局联手创意，并签订合作协议，指导金陵图书馆和南京市律师协会，从当年12月18日起，共同创建“18法律咨询广场”，“18”意为“要法”。15年来每月的18日在金陵图书馆举办，从未间断过。“四五”普法期间，市司法局和市文化局又联手在各区县图书馆建立了“18”分广场。据不完全统计，15年来，“18法律咨询广场”已接待了本市和外地群众11.3万多名，全市律师共有约5626人次到场为市民提供法律服务，提供法律法规类文献借阅56.3万人次，法律法规条文检索45万余条，举办法律法规类知识讲座数十场，听讲座的读者13130人次。“18法律咨询广场”还联动法院、检察院、公证、规划、劳动、消协、工会和妇联等有关部门，增加服务主体，满足群众的法律需求，并邀请《南京日报》等新闻媒体加盟，开设了“律师热线”，对群众咨询集中的“热点”问题，登报集中解答，赢得了广大群众的赞誉。“18法律咨询广场”被誉为南京“精神文明建设的窗口”、“传播法律文化的阵地”、“每月风景线”、“图书库里会说话的资料”。这项活动为全国首创，中央电视台、江苏电视台、南京电视台、南京经济电台、《瞭望》周刊、《警方》、《法制日报》、《新华日报》、《南京日报》、《扬子晚报》、《金陵晚报》、《现代快报》等数十家新闻媒体作过专题节目或新闻报道。二是市和区县文化行政机关整体联动，围绕《音像制品管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《公共文化体育设施条例》、《营业性演出管理条例》等法律法规的颁布施行，结合“4·26知识产权宣传活动”、“5·18国际博物馆日”、全国“文化遗产日”、《文物保护法》宣传周，联合组织了全市性的文化、文物广场法律咨询活动。三是开展法制文艺节目进社区活动。玄武区文化局组织创作的小品《审礼》、诗剧《法官妈妈》在全市法制文艺汇演中获奖，该区每年组织的由社区群众参与的法制文化活动都达10多场。建邺区文化局精心组织了20多场法制文艺演出，用文艺的形式普法。栖霞区文化局组织创作的双簧《寻人启事》在全区巡回演出数十场。浦口区文化局创作演出的扬剧《奶奶你别哭》和法制文艺节目在全区巡演。江宁区文化局每年都要创作一些法制文艺节目巡回演出，特别是小品《诈机》深受群众的喜爱。六合区文化局组织创作的小品《社区主任的“家务”事》等10多个法制文艺节目在社区巡演。

第五，加强对涉法事务的法律监督。一是加强了对机关各处室和各区县文化局涉法文件和涉法事务的形式审查，及时提出了书面或口头审查意见，纠正了一些明显与上位法相抵触的具体行政行为。二是加强了对机关行政执法处室和各区县文化局行政执法行为的法律监督，指导各区县文化局做好行政应诉和行政复议答复工作，纠正了一些与依法行政基本原则相悖的具体行政行为。三是通过两例行政许可听证事项，规范了全市文化行政机关行政许可听证行为和各项行政许可听证法律文书，在全省文化行政机关起到了示范作用。针对全市文化行政机关行政许可听证中的突出问题，举办了全市文化行政机关行政许可听证专题讲座，印发了《南京市文化行政机关行政许可听证辅导材料。四是加强行政执法卷宗的评查。市文化局每年都要对本机关和各区县文化局行政执法卷宗进行评查，落实各项制度、规范行政执法行为。市文物局在省文物局2006年度行政执法案卷评比中荣获团体二等奖，“中港第三航务工程局在宁杭高速公路二期四标段施工中挖毁市级文保单位老鼠墩古文化遗址案”卷宗获一等奖，国家文物局案卷评比三等奖；鼓楼区对明城墙违法堆土处罚案卷获省文物局三等奖。市文化局的“南京市文化局宁文复决字〔2006〕01号行政复议案卷”被评为2007年度全市优秀行政复议案卷。2008年4月，市文化局对13个区县文化局和市文化市场稽查支队2007年度已经结案并执行完毕的行政处罚卷宗进行了自由裁量权实施情况专项检查。

第六，保障行政管理相对人的合法权益。从2007年1月起，市文化局在依法组织行政处罚听证前，增加了事先告知当事人及委托代理人有权查阅本案行政处罚卷宗权利的内容。这一行政行为既把《行政处罚法》规定的公正、公开的行政处罚基本原则落到了实处，也进一步强制性规范了行政执法处室文化行政执法和证据采集等具体行政行为，保障了行政管理相对人的合法权益。

第七，加强法制理论研究工作。市文化局进一步组织开展了文化理论创新工作，2003—2007年收到全系统各单位报送的论文53篇，其中，文化法制建设的论文，占到了论文总数的47%。这些文化法制论文紧紧围绕积极构建权力阳光运行机制，结合依法行政、法制建设和推进行政执法责任制实践中遇到的突出问题，通过典型案例的分析或宏观性的文化法制理论研究，努力探索解决实践中突出问题的路径。国务院法制办公室两次介绍了南京市文化局积极推进依法行政和行政执法责任制制度建设的资讯。

九、结语

文化体制改革的指向，应该是对国家各级文化行政机关和各类文化企、事业单位组织制度的改革；文化机制的改革则应该是指在社会主义市场经济条件下，对中国文化这一极为复杂的工作系统某些客观规律的认知和把握。文化体制改革的根本目的是在于增强文化事业的活力，充分调动文化建设者的积极性，多出优秀作品，多出优秀人才，繁荣文化事业。改革没有现成的经验和模式，它是不断探索和把握真理、加快文化事业发展的历史过程。30年来，南京市文化系统的改革，成绩和教训相生相伴，成功和失败携手并行，因此，从这个意义上说，深化文化体制改革是文化工作的一个长期任务，也是发展文化事业、壮大文化产业的有效途径。

主要参考文献：

1、南京市文化局（市文物局）1978—2008年文书卷宗

2、南京市文化局（市文物局）编著的《南京文艺志》、《南京通志-文化编-文化事业卷》、《南京文物志》、《南京群众文化志》等

南京市文化局政策法规处  樊小林（2008年7月14日）