建立独立的公共事业单位管理机制是事业单位改革的关键

    关于事业单位特别是有关教育、医疗、文化等行业的公共事业单位改革的话题最近说得特别多，各个城市也提出了不少独到的办法，比如深圳特区的分类管理、北京市的文化事业位的转制等等，但看过了种种的改革方案，归纳起来无非是两种解决办法：一是改制成为企业，使之成为经营性单位，拥有更多的经营自主权，自负营亏，既解决政府财务负担又解决单位生存问题。另一条路是仍然作为事业单位，但前提是削减人员经费，调整内部体制，使之负担更少，运营更顺畅。这两种解决办法的初衷都是好的，所面对的也都是我国事业单位体制中现行存在的问题，也都会为改善事业单位体制发挥一定的作用。但是笔者认为这两种解决方案好像都没有触及到我国事业单位体制中问题最为集中的一个症结，就是行政机关与事业单位特别是已经准许非国有经济成分进入的公共事业单位之间的家长制隶属关系。

    我们所说的“事业单位”，国际上较为规范的说法叫做国有公共机构，即利用国家资产为社会提供公共产品和公共服务的机构。由于我国经历了长时间的计划经济时代，国家所有的事业单位与各级各类的行政管理机关往往存在着根深蒂固的家长制隶属关系。曾几得时各种国有公共机构都有自己的“上级主管部门”，卫生局是医院的主管部门、教委是学校的主管部门、文化局是演出团体的主管部门、文物局是博物馆的主管部门等等这些，在多少年来已经成为了国人眼中再正常不过的事情了。但是随着改革的深入我们不得不重新审视这种隶属关系的合理性，卫生局、教委、文化局作为行业行政监管部门，承担着国家的行政管理职能，他们依照国家的法律法规与医院、学校、文化单位等公共机构之间形成行政监管关系，这是国家所赋予的权力。但是如果在此之外，这些行政机关依然与公共事业单位保持着计划经济时代的家长制隶属关系，特别是在已经允许非国有经济成份进入上述公共服务行业的今天，国家行政机关仍是公共事业单位的“上级主管部门”就很容易出现问题。

这种隶属关系的存在使有“上级主管部门”的国有公共机构很难摆正自己的位置，经常会把自己当成主管政府部门的组成部分，以衙门自居，不参与市场运作，也不按市场规律办事，即始能够摆正自己的位置，参与市场活动也往往会凭借自身隶属关系这种得天独厚的“便利条件”做到许多非国有公共机构很难做成的事情。另一方面没有“上级主管部门”的非国有公共机构，甚至是同样由国家兴办但“上级主管部门”不对路的国有公共机构（比如由国有企业兴办的博物馆、文化团休），往往因为没有这种隶属关系而徘徊在“体制之外”，很难与有隶属关系的国有公共机构在同一起跑线上运营发展，在业务上不能被行业临管部门（就是国有公共机构的主管部门）重视，经常是民营科研院所拿不到国家课题经费，民办文化团体得不到国家推荐，非国有博物馆很难承担国家展览，甚至是在享受一些国家给予全行业的优惠政策时也因为没有“上级主管部门”也往往会遭遇许多无形的障碍。最麻烦的还不只这些，因为非国有公共机构没有“上级主管部门”，往往在老百姓看起来也会被看做另类，得不到一个非营利机构应有的信任，也就丧失了最有力的运营资本，长此以往民办学校招不到学生，民办医院引不到病人，民办博物馆不能吸引观众，久而久之就在国有公共机构和非国有公共机构中形成了一种严重的不公竞争关系。而行政监管部门则在这场平竞争当中同时伴演了裁判员和运动员“家长”的双重角色，在支持政策分配、行政许可把关上都很难摆正自身的位置，使得竞争中的不公平愈演愈烈。

在这场不公平的竞争当中，最后受损失的往往是国家的公共服务行业和接受这种公共服务的广大群众。正是因为存在这种不公平的竞争，让教育系统内的国有学校享足优惠政策，才出现了民办教育的不景气；正是因为存在这种不公平的竞争，让公立医院有了“得天独厚”的政策优势，有没有市场压力的情况下间接引发了“看病难、看病贵”的问题；正是因为存在这种不公平的竞争，使公共文化演出团体习惯了“等、靠、要”，造成了文化演出团体长期以来的机制落后，不能适应市场。由此可见行政机关与公共事业单位之间的家长制隶属关系，不但是事业单位改革的根本症结，也是当今中国社会许多复杂问题的根结所在。不能否正确处理这种隶属关系，不但关系到事业单位改革的成败，更是关系着许多重要社会问题的解决，关系到正在建设的社会主义和谐社会。

逐步解除这种家长制的隶属关系，才是一条釜底抽薪的良计。党的十六大以来，为了处理好行政机关与国有企业之间的隶属关系，解决政企不分的问题，我们的国家开展了一场大规模的国有资产改制，成立了既管钱管物又管人管事的政府特设机构----国有资产监督管理委员会，对代表政府国有资产行使管理职能，让行业主管部门从企业的“家长”角色中解放出来，专心做好裁判员的角色。如今我们面对事业单位改制的问题为什么不能“照方抓药”呢？面对事业单位改革这道错综复杂的难题，单纯的改制成企业或是削减人员经费都没有触及到症结的根本，就好比隔靴瘙痒无法彻底解决问题。

建立独立的公共事业单位管理机制，成立独立于行业监管部门的跨行业的、专心于公共机构管理的、既管人管事又管钱管物的政府特设机构，使国有的事业单位与负有行业监管职责的政府行政部门彻底脱离关系，让事业单位不在为行业管理费神，不在享有行政上的优越性，在公共服务事业上与非国有的“民办非企业法人”享有同等的身份，在同一起跑线上形成公平的竞争。这样一来既培养了事业单位的生存意识，市场意识和服务意识，不再会机构臃肿、人浮于世；又让事业单位和民办非企业法人，能共同发展，更好的服务于公共服务事业。这才是事业单位改革最好方法。

当然解除这种家长制的隶属关系、建立独立的公共事业单位管理机制都不是一朝一夕的事，需要长时间的工作。面对为数众多的事业单位在改革方式上不能“一刀切”，在改革过程中不能“短平快”，一方面负有行政管理职能的事业单位（如各类监督所、监测站、社保所等等）还可以保留在行政序列中，对于一些本应当成为企业但因历史原因成为事业单位的经营单位（如招待所、剧场等等）应还其企业的本来面目；另一方面在事业单位被纳入独立的公共事业单位管理机制后，政府不应当像以往那样削减事业单位的人员和经费，相反应当追加对公共事业的投入，鼓励事业单位专心做好公共事业，做好公众服务。此外还可以在投入资金时把作为非国有公共机构的民办非企业法人放在与事业单位同等的地位上给予支持，让为提供公共服务的机构都能得到来源于政府的有效公共支持。

时至今日，这种独立的公共事业单位管理机制其实已经开始盟芽，2005年7月，北京市海淀区率先成立了管理事业单们的特设机构公共委，将公共服务机构从政府部门中脱离出来，海淀区属各医院、图书馆、文化馆、博物馆等29个承担公共服务职责的事业单位，分别转到公共委旗下。2006年北京市园林局与绿化委合并，另外成立了专门管理公园的特设机构公园管理中心。不论是公共委还是公园管理中心，都是独立的公共事业单位管理机制的良好开端，我们的政府应当保护好这种开端，并且注意对其发展观察与总结，让它们为建立全国性公共事业管理机制发挥好试验作用。解除家长制的隶属关系是事业单位改革的根本，建立独立的公共事业单位管理机制是事业单位改革的关键。面对事业单位改革这个大题目，一张好的答卷已经展开，它还需要我们的执政官员和更多的公共政策专家把它做好、答好。

作者:北京皇城艺术馆 李晨