［摘要］民主政治的基本要素是政治参与，但由于人们存在着政治参与至上论、政治参与无用论和政治参与危险论等认识误区，从而导致政治参与边缘化、政治参与消极化和政治参与无序化等运行困境。必须努力廓清认识误区，在政治参与的地位、作用和后果等方面取得共识，并采取针对性的措施，积极破解运行困境，以扩大有序且有效的政治参与。
［关键词］民主；政治参与；误区；困境
“民主是个好东西”［1］，可谓世所公认，但因民主的字面意义是人民的统治，而现实政治却更多表现为少数人的统治，人民似乎游离于政治统治之外。所以，对怎样得来民主就仁者见仁，智者见智。不过有一点是共同的，无论人们对民主存在着多么不同的理解，都不得不承认政治参与是民主政治存在的前提条件。直接民主论者自不必说，就是间接民主论者也至少把政治参与当成取得政治合法性和政治共识的不可或缺的要件。不过，政治参与是把双刃剑，既可能为政治统治提供合法性支持，也可能对政治统治提出挑战并导致政治失序。所以，中共十七大提出有序的政治参与，但由于人们对政治参与存在着认识误区，这种认识误区和政府管理体制、政治参与体制等共同作用导致当前政治参与陷入困境，使得有序的政治参与难以实现。本文尝试解读政治参与的认识误区及其现实的运行困境，并提出对策性思路。
一、政治参与的认识误区
理论是行动的先导。如果没有对政治参与的正确认识，就不能开展有效且有序的政治参与。一般来说，人们对政治参与概念本身的理解并没有多大差异，但在政治参与的地位、作用和后果等方面却争论甚大，存在误区，主要表现在以下三“论”：
1.政治参与至上论。这是浪漫主义的政治参与理想。这种理想既可能源于对远大的社会主义民主目标的追求，也可能源于被视为民主样板的雅典民主的示范。理想毕竟只是一种设想中的未来完美状态，理想有可能成为现实但不是现实，具有对现实的超越性。把理想和现实混淆，并急于把理想塞进现实，就是把未来才能做的事放到不具备条件的现在来做，理想一定不会成功。理想付诸现实的幻灭，不仅玷污了理想的光彩，也必然给现实政治生活带来劫难。文化大革命已经给了我们深刻的教训，正如西谚所言：通往地狱的道路是由善良愿望铺成的。所以，对理想的追求必须考虑到现实的制约，以现实为依托。此种现实的考量既要关乎国情，也要顾及政治参与本身的局限性。雅典民主也许是公民最大限度参与政治的成功案例，但雅典民主是城邦式民主，人口少，范围小，即使如此，实际参与的公民比例并不高，能够直接参与的事务也相当有限。所以，最推崇直接民主的卢梭也不得不哀叹，直接民主只有小国寡民才有可能实现。再回过头来看现实的民主政治，无论发达国家还是发展中国家，无论是大国还是小国，皆为代议制民主，政治参与的主要功能体现为程序民主，在于授权和监督。
我国作为社会主义国家，人民的政治参与地位和作用都是毋庸置疑的。即使如此，政治参与至上论在我国也仍然派不上用场。很显然，我国正在建立社会主义市场经济，其逻辑是竞争性的丛林法则，必然打破计划经济的同质性追求，致使人民内部的利益分化加剧，并产生不同的社会利益群体，再加上民族、语言、文化、风俗和地区经济发展等多方面差异的特定国情，从而决定了不同的公民团体在政治参与中的利益诉求和价值标准存在着多样乃至不相容的特殊偏好。如果在政治生活中强调政治参与至上，唯政治参与马首是瞻，结果未必如人们想象的那么美妙。政治参与至上，即意味着只能把票决标准放大为唯一标准，那么，参与者不可避免被撕裂为多数和少数，分出胜者和负者。此亦意味着多数人有权，少数人无权，既容易导致多数人对少数人权利的侵犯，也容易使少数人对多数人产生怨恨。其结果必然是社会的分裂和动荡，至上的民主理想不但难以实现，民主政体本身能否生存已成问题。由此可见，民主政体以政治参与为前提，但是政治参与有其特定的限度和维度，完美至上的政治参与是不存在的，只有不断发展进步的政治参与。
2.政治参与无用论。这是关于政治参与的精英主义观点。持这种观点的人认为，政治只是政治家擅长的职业，而普通大众也各有其职业，对于政治当然是门外汉，还是少说一点为妙。不可否认，社会是有分工的，尤其在当今的知识社会，一个人能成为某一领域的专家已属不易，跨领域的评头论足往往只能贻笑大方。既然如此，各人做好份内事才是恰当和应该的。况且，政治参与功能有限，缺陷很多，还是越少越好。当然，现在很少有人敢直接宣示这种精英论，但这番说教倒也似乎有理。不过，精英主义理论既已过时，也就容易驳倒。
首先，政治是人类共同生活的产物，和其他社会领域的最大不同就在于，民主政治是以其关切每个人的运行方式来平等地协调解决与每个人相关的社会公共事务问题。虽然社会公共事务颇为广泛繁杂，但大多数人所感受到的公共事务是具体而不同的，因而决定着每个人对涉己公共事务都有自己的贴切而准确的理解和感受。他可能对别人的事务难以置喙，但对自己的事务却有着当仁不让的发言资格，有权表达对于涉己公共事务的意见和建议。从公民教育的角度来看，如果公民在基层民主、工作及生活场所等公共领域的发言权得到了维护、培育和支持，就能够起到培养公民的民主精神和训练公民的参与技巧的作用，并增强公民的政治参与能力。公民就可能由涉己事务的微观领域出发，进一步拓展到社会公共生活的中观领域，甚或宏观领域，为民主政治的发展提供强大的动力。即使不作这样的逻辑延伸，每个人基于涉己公共领域的政治参与无疑值得肯定，因为这种政治参与普遍存在，还关涉到人的权利和自由等人类基本价值是否得到尊重和保护。
其次，精英主义者认为大众散漫无知在教育和经济落后的年代是有一定道理的。但是，随着物质财富的增长和知识经济的来临，民众受教育年限迅速延长，而市场经济的发展又增加了他们社会流动和交往的机会，辅之以发达的大众传播媒介，结果是民众在学校以外的地方接受教育、获取信息及认识社会的渠道更加宽广。这一切都使得公民对公共事务的认识更加全面，心态更加宽容，政治参与行为也会更加理性，为了个体利益和公共利益更愿意和政府对话、协商和合作，以共同推进善治局面的形成。另外，民众政治参与上的无能以致于显得政治参与无用，可能正是精英压制民众从而导致他们缺少民主教育和训练的结果，因而精英亦有着推脱不掉的责任。
按照传统的社会主义理论，精英论在社会主义国家是没有生长土壤的。但众所周知，由于中国从计划经济转轨到市场经济，社会已无可挽回地出现强势群体和弱势群体，强势群体的自以为是和对弱势群体的藐视，为精英论的滋长提供了丰富的营养，一些人的头脑为“寡头统治铁律”所左右。应该切记，这种观点在教育大众化和政治民主化的时代是极其不合时宜的，也与社会主义的本意相去甚远。
3.政治参与危险论。政治参与危险论有两个理解角度：
其一是发展中国家普遍存在的政治稳定问题。亨廷顿的研究表明，发展中国家的政治参与受多种因素影响经常冲击现存的社会秩序，导致政治不稳定。当前，中国正处于现代化理论家们所强调的人均GDP超过1000美元的特定发展阶段，该阶段经济社会快速发展，社会财富迅速增加，可又由于法制不健全，经济发展的成果不能为全社会公平分享，贫富分化加剧，阶层分化明显，导致社会不公正感和普通民众的怨恨心理增强，从而引发尖锐的社会矛盾和剧烈的社会冲突。由不公平感和过高期望所引发的情绪化政治参与有可能呈现难以控制的爆炸性，严重威胁社会稳定。
其二是国家的管理者和被管理者的社会角色冲突。一方面，“管理以及管理秩序的获得成了政府有说服力的藉口，它在很大程度上是拒绝政治方面的考虑的，即使在口头上声称尊重公众的民主意愿或者在公共政策的‘导论性’部分中作出政治宣示，也徒有形式，甚至可以被判定为是一种‘伪政治’”。［2］这种“伪政治”的理由往往是过度的政治参与会带来政治肥大症，导致社会失序和经济衰退，当然也会对政治参与者的日常生活造成负面影响。另一方面，国家的管理者总是相对少数，而社会大众总是绝对多数，普通公民的广泛政治参与使得管理者容易由于人数上的劣势而产生心理上的怯意，面对社会公众就如面对茫茫大海，心理上的不踏实感挥之不去。特别是当管理者和普通公民利益分殊而共识又颇少的情况下，公民的政治参与会对管理者的利益构成挑战和威胁。管理者越是固守自己的利益，压制社会大众利益表达的动机就越强；管理者与大众的关系越紧张，感受到的威胁就越大，就愈加害怕大众的政治参与。
这些也许都是事实。但是，我国政府毕竟是人民的政府，当然不害怕人民的政治参与，反而是鼓励人民的政治参与。虽然政治参与能解决的问题确实有限，但我们必须警醒，非法的政治参与只能通过合法的政治参与来吸纳，社会不满和怨恨只能通过政治参与来宣泄，社会不公只能通过体现民意的政策和法律来消解。在当今中国社会变化剧烈的特定转型阶段，无序的政治参与当然很危险，如果因噎废食，将政治参与妖魔化，并进行一味的封堵，恶劣的政治参与气候最终真的会激活洪水猛兽般的政治参与。归根究底，正如有专家所言，“我们不是害怕一般公民违反政治游戏规则，而是害怕政治精英违反游戏规则……”［3］
二、政治参与的运行困境
政治参与至上论因其空想色彩、在文革中造成的恶果以及市场经济下人们逐利追求的遮蔽，对现实的影响相对有限。对现实造成更大影响并要引起我们警惕的是政治参与无用论和政治参与危险论。认为政治参与无用的管理者会轻视乃至拒斥政治参与，认为政治参与无用的民众会逃避政治参与。政治参与危险论在某种程度上反映了政治参与的约束条件，也可能是统治者为了获得柔顺的统治而过分夸大政治参与的不良后果。一言以蔽之，这些认识都恶化了政治参与氛围，使当前的政治参与陷入困境。
1.政治参与边缘化。政治参与边缘化较明显地体现为神圣的政治参与地位和微弱的政治参与功能的错位。在错误的政治参与认识、僵硬的政府管理体制和孱弱的政治参与体制的共同作用下，政治参与的象征意义超过实质意义，难以对公共政策产生真正影响。
从政府管理体制来看，一方面，当下的政府管理仍受计划经济体制的惯性影响，难以摆脱权力过分集中的弊端，主要职能仍体现于“管、审、批”，缺乏积极的服务意识和清楚的政府权力边界理念，权力刚性约束不足，人治色彩浓厚，监督和约束机制不健全，对社会公众的需求反应不够灵敏，乃至一些人漠视政治参与。另一方面，行政职能虽在转变，但由于处于转轨过程中并不稳定，政府内部的权力运行容易发生紊乱，不利于控制政府的政治参与机制的建立。况且，无论我们怎么抬举民主，现代民主精神也难以在科层制的官僚体制中实现制度化，因为“作为政治活动的民主行动与作为管理活动的权力控制，在逻辑上和实践上都是难以相容的，出于控制的需要，管理只有在集权条件下才会更有效……要控制，就不能讲民主”［4］，导致排斥政策制定和执行的民主程序，或使民主程序虚置。
从政治参与制度来看，我们虽有一套比较完备的政治参与制度，包括人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度和信访制度等，但这套政治参与制度自主性程度低，受到政府的控制和支配，主要起着为政府决策提供合法化支持的功能，参政、议政和监督功能发育不良。而且，这些制度本身较为原则空泛，操作性不强，方式单一，缺少互动，即使这套体制要发挥有限的参政作用时，几项制度也是各自为政，不能相互提供有效支持配合。政治参与沉沦于边缘化地位似乎难以避免。
2.政治参与消极化。政治参与消极化论及的是政治参与主体的消极参与心态。因为政治参与是表达公民意愿的活动，参与者的精神状态对于政治参与行为起着决定性的支配作用，政治参与主体的逃避使得其他任何有关政治参与的讨论都失去意义。政治参与消极化表现在，公民对于国家大事和社会公共事务漠不关心，不但政治知识缺乏，政治触角迟钝，而且政治评价消极，政治心态冷漠，对政治生活缺乏责任感和动力；不过，也有可能是有意的沉默和政治不合作。
之所以有这样的消极政治参与，原因可能是多方面的：第一，政治参与边缘化导致政治无力感的后果。公民即使有积极参政的愿望，并付出了很大的努力，但政治参与地位低下，非组织化的个体分散无力，在面对强大的国家机器时很难具备影响政府决策的信心，其参政需求得不到僵硬的政府机构及时有效的回应，参政的失败感最可滋生消极的政治参与心态，当然亦有可能激发极端的非理性政治参与。第二，传统政治文化遗产的影响。中国几千年的封建传统根深蒂固。在漫长的封建专制年代，没有民主，只有统治的民主，没有公民权利，只有臣民义务，形成了奴役型文化。由于近百年来民主政治建设的不断挫折和公民教育的缺失，奴役型文化还没有被彻底置换成民主文化。在此种奴役型文化的束缚下，“成员们知道存在这种制度，但对它持消极态度，置之度外。他们坐等它为自己效劳，或担心被它敲诈，而没有想到他们可以明显改变这个制度的进程。”［5］第三，任何一个社会都不能消除无政治阶层。即使被视为民主参与典范的古代雅典也出现了这样的现象，“为了保证足够的人出席沉闷的全体会议，警察用浸过湿油漆的长绳子把公民赶向普尼克斯山。”［6］在物质贫乏的年代，很多人为生计奔波，无暇关心政治。在物质富足年代，人们又沉溺于物质享乐，对政治的兴趣日益下降。特别是当前的市场经济更催生了无数的理性经济人，却淡化了他们的公共责任和义务，引发了政治参与上的机会主义和搭便车行为。第四，由于我国是后发展国家，强调经济发展和政治稳定，社会生活政治化，公民政治权利容易遭到忽视。不管是各类代表选举，还是政治学习讨论，几乎所有参政行为皆由上级决定，进行可控性极强的动员型政治参与。由于参政渠道局促，驱使一部分人转向逃避政治。
3.政治参与无序化。民众对政治的消极态度并不表明公民没有表达政治诉求的欲望，也不是现实政治足够完美以致无需公民参与，冷漠的面纱之下可能是隐忍不发，是不满情绪和怨恨的累积。当这种不满情绪和怨恨积累到一定程度时就会爆炸性地表达政治诉求，进行狂热的政治参与。由于是情绪化的宣泄，往往不受理性的引导和控制，以致激化为群体性事件、暴乱乃至动乱等非法无序的政治参与。政治参与无序化表明在本质上公民、团体和国家之间关系的制度缺失和规范化的失败。“序，是一种规则或约束。有序，就是有规则的状态，它自由度小，故显示出某种确定性和可测性；无序，就是无规则或规则被破坏的状态，它自由度大，故显示出某种随机性和测不准性。有序显示为某种较强的关联性或协同性，无序或混沌则显示某种关联性或协同性的破坏或消失。”［7］政治参与无序化就是人们进行政治参与不受现有规则的约束，人们的政治参与行为难以确定和预知，无法实现有效的引导和控制。
政治参与无序化只能说明，既缺少连接个人和国家的安全合理的组织和制度模式，不能限制国家权力的高度集中，也缺少专业组织进行民意整合，充当公民的直接代言人，由此导致有效反映民意的政策输入机制匮乏，使得政府很难对碎片化的社会个体给予及时有效的回应，国家统治能力下降。当人们不能在规则之内实现自己的政治愿望时，就很可能突破既有的规则和制度，寻求规则之外的方式来表达自己的政治愿望，因而会形成随机而不可预知的非法政治参与，也就是无序的政治参与。稳定的政治秩序因而不复存在，民主政体的合法性亦受质疑。
政治参与对正在转型的发展中国家来说确实是个进退两难的悖论。但是我们应该清楚，在大国民主中，政治参与不可能是绝对有序的，某种程度的政治参与无序化是政治参与中的正常现象。有序来自无序，正视政治参与中的无序现象，通过强化有序的政治参与效能来分化和吸纳无序的政治参与乱象。而且过分强调表面上有序的政治参与可能会使政治参与流于形式，或致万马齐喑。
三、对策和出路
诚然，我国政治参与在最近三十年的改善和进步是有目共睹的，但不能因此漠视当前政治参与中的问题，这些问题的存在说明了我国政治参与是有改进余地的。为开创出有序的政治参与新局面，也要求我们必须勇敢地面对政治参与的误区和困境。
1.厘清认识误区，树立正确的政治参与意识。一方面，我们要对政治参与的地位、作用和限度要有正确的认识。即既要认识到扩大有序的政治参与是建设社会主义民主政治的必然要求，也要认识到政治参与有其相应的历史局限性；既不能因为对民主政治的喜爱而不顾客观条件夸大政治参与的功能，也不能因为政治参与的缺陷而弃之如敝帚，更不能因为政治参与有可能影响社会稳定就惧怕乃至全盘否定政治参与。我们对政治参与的恰当态度应该是既不悲观，也不冒进；既要相信人民是创造历史的主体，又要考虑到社会主义初级阶段的特定国情；既不迷信政治参与，也不排斥政治参与。另一方面，我们必须通过宣传、教育和民主训练使得全体民众对具体的政治参与制度具备正确的认识。当然关键之处是要完善细化政治参与规范，使之便于理解和掌握，实现政治参与的制度化和可操作化。
2.打破运行困境，开创政治参与新局面。首先，通过突出政府的民主性来提高政治参与地位。社会主义国家政治生活的核心体现为人民是最后决定者，亦意味着中国的各级政府的权力来自人民，各级政府官员只能由人民依法选举产生，受人民制约并对人民负责。因此，政策的输入和输出环节都必须尽量保证人民最大限度的参与，充分体现民意，并由人民对政府的绩效做出最终评判。当政府官员胆敢侵犯公民利益时，公民能依法及时剥夺违法或渎职的官员权力。其次，通过公民教育来提高民众参与积极性。没有公民积极参与的民主体制徒有其表，其是否真的存在亦是问题。民主政治的运行需要民众对民主价值的基本认同，对公民权利和义务的准确理解，对民主知识和技能的全面掌握，对民主责任和义务的自觉承担，从而具备独立思考和明智行动的能力，以妥协合作的精神积极参与公共事务。而这种民主精神必须经过公民教育和民主训练才能内化于每个公民的日常行为，并成为民主政治的社会基础。由此可见，学校思想政治教育应把公民教育作为最主要的内容，而基层民主应成为公民教育的最主要的形式。再次，通过培育民间组织来整合参与方式。无法设想，面对千千万万公民的零乱而特殊的政治需求，政府该如何应对？为防止无数社会需求淹没政府，只能通过合法的民间组织促成利益综合，形成有序的政治表达。政府必须通过完善法制，积极培育自主、独立、公开的利益多元化的民间组织，建构多样性的利益表达形式与渠道，为公民提供政治参与的平台。民间组织由于其组织性力量，既可限制政治权力的滥用，也可通过提案、游说和舆论等将公民的需要和意愿及时反映给政府，推动公共政策的形成，从而强化社会与国家之间的互动关系，并增强公民政治参与的效能感。
董颖鑫
（作者单位：巢湖学院公共基础部讲师，南京大学公共管理学院博士生）
2008年05月28日15:50 来源：中国行政管理
