在刚刚闭幕的全国十一届人大一次会议上，《国务院机构改革方案》被审议通过，实行大部制改革。所谓大部制，即大部门体制。是为了推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度
地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。目前大部制改革讨论的焦点集中在哪个部门被撤销，哪个部门被合并，哪个部门新成立上。笔者认为，在推进大部制改革的同时，必须着力解决好与大部制改革密切相关的一些深层次和关键性问题，确保改革真正收到预期效果。
首先，要把行政、执法与收费罚款和部门利益相分离。政府的议事、行政、执行、执法等机构，一定要由财政全额拨款供养，特别是预算外的处罚收入，要直接进入国库，不能与行政、执行和执法机构和人员的办公、工资、福利等利益挂钩。目前的问题是，政府许多行政、执行、执法等机构，如工商、质监、交通行政、卫生防疫、城管、环保、海事、公路、人事、银监、保监等等，甚至像公安派出所这样的机构，财政不足额拨款；有的甚至根本就不拨款，而是放开收费政策；许多机构虽然收支两条线，但是，潜规则上实行“超收奖励和罚款分成”的体制。于是，有些政府部门，财政不但不拨款，而且还要从中超收和分成；有些部门财政非足额拨款，让它们收费或罚款以补充其经费不足。即使是一个政府机构中，有吃财政拨款饭的人员，也有吃收费和罚款饭的人员；有的本来就是政府机构，为了收费和罚款，有意设置下属行政事业单位。
几乎所有的政府部门在立法时，在制定自己的部门条例时，想方设法、巧立名目设置收费和罚款条款。要么通过办班、考试、发放资格、许可证等收费，要么通过已经收回贷款投资好几倍钱的公路来强行收费。2007年，政府各部门和行政性事业机构收费和罚款的规模，保守估计至少在16000亿之巨。公权和部门及公务人员私利相结合，政府部门和行政性事业单位商业化和公司化，已经成了中国行政、执行和执法的重要特征。因此，笔者认为，绝不能再延续“设机构却不足额下拨运行经费，而是让这些机构靠收费和罚款政策运行”的模式，一定要在大部制改革的同时，清理和废除绝大部分政府部门和行政性事业单位的收费和罚款项目，萎缩“收支两条线”体制，将“超收奖励和罚款分成”视为公权腐败来严格禁止和问责。否则，如果仍然给公权权力机构以随意“收、惩、罚、没”的政策，大部制改革很可能会以“换汤不换药”的结果而告终。
其次，大部制改革不能单纯地理解为是政府内部决策、执行和监督三权分立。十七届二中全会公报提出的行政体制改革要“贯彻决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，从大的框架上看，是指建立起人大－政府－司法等部门之间的制衡关系，特别重大的决策，应当由人民代表大会立法决策。在实践上，应当以推进人民当家作主和加强人民民主监督来领会和贯彻其精神实质。在理论上，不能误读其含义；如在同一行政执行机构的执行决策职能，不宜在政府部门内就同一事务形成决策和执行两个部门分离；最高层次监督是人大和政协对政府的监督，还有司法监督；政府层面如金融、医药食品等监督，是指国家对金融等企业的监督；政府内部的行政监督部门则是对政府内部公务纪律等的监督；审计和编制等机构，长远看，应当位归人大。不能将人大、政协、司法的监督权包括在政府内部。如果以政府内部“决策、执行、监督三权分立”为由，进行大部制改革，则政府每一个部门都要三权分立，那么交通、农业、金融、财政等等都会一分为三，各种议事和决策部门将林立，各种监督委员会也将满天飞，最后给政府机构再一次膨胀提供了“理论依据和实践基础”。
从经济学的角度看，政府、政府行政机构、政府的行政性事业单位以及这些部门的从业人员，都有自己的经济利益，这是经济人原则在起作用。如果只是将决策、执行和监督内化在政府内部，难以制约利用公权谋私的行为，依然制约不了“政府自己给自己增机构、进人员、加工资、提高办公标准”的行为；依然制约不了“预算自己编制、自己执行、自己监督”的情况；依然制约不了“自己决定收费罚款项目和标准、自己去收费罚款、自己监督、自己决定是否违法”的怪事。因此，政府内部决策、执行、监督三权分立和制衡是必要的，但需要探讨的是，哪些在政府内部进行有限和必要的分立，哪些需要在人大、政协－政府－司法等层面上分立，而更重要的是制衡机制的建立，应当按照推进民主政治的思路，具体体现人民当家作主的精神，在后一个更高的层面进行布局，而不是三种权力都集中在政府手中，使其改革成为在政府内部绕圈子的游戏。
第三，从根本上避免大部制改革再次陷入“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的恶性循环，最关键的是要用财政预算制约政府机构和人员的扩张冲动。而预算，特别是政府行政公务方面的开支，要真正由人大仔细审查、听证、辩论、表决通过，真正形成不能随意篡改的法的执行过程。用人民、人大和司法等制衡机制，用更高层面上的决策和监督，把政府机构和人员膨胀的行为控制住。人大不应当把收税和收费的决策权力委托给政府行使。目前政府各部门和行政性事业单位发个文件就可以收费的局面，就是因为人大发挥作用不充分而导致的。建议人大成立专门的国家收入委员会，对所有的政府收税、收费决策和条例进行审查、讨论，并且由常委会表决通过，否则，政府各部门和各行政性事业单位随意收税、收费和罚款，都应当视为违宪和违法行为。
第四，要将行政和事业单位的行政公务活动与市场服务性事业分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的费用，是行政公务成本，应当由执法者承担，而不应当由被执法者支付。如同国家司法部门不能让囚犯出资建监狱一样。比如，政府工商行政管理和质量技术管理部门，要检查某一产品是不是合格，其发生的检查费用，应当由财政经费支付，而不应当由接受检查的商户承担。如果是商户和自然人要求对其商品、家装等进行检测，这类市场服务性的费用由提出要求的客户承担。而从事这类业务的机构，要实行社会化，与政府的行政执法机构相分离。尤其需要指出的是，一定要结合大部制改革，废除政府收入的预算外管理体制，统一财政预算。具体来说，对各部门的收费罚款进行普查和清理，绝大部分取消，保留少量的，直接进入国库，废除和禁止超收奖励和罚款分成的潜规则；社保统筹等税务征收，纳入预算，委托基金运作，国有资产也要纳入预算管理；改革土地批租体制，土地出让收入进入财政预算内管理。除了上述几项外，只要是政府收入，如彩票等收入，不应当成为部门收入，而是要进入公共财政实行预算管理，以此约束政府，使其行为真正体现执政为民的宗旨。（贾荣华/河北省固安县委党校）
2008年03月26日 来源：中华工商时报
