当前，以建立公共财政体制为目标的各项财政改革力度不断加大，财政管理进入了机制创新、体制创新和制度创新的关键时期。顺应形势发展的需要，改进和加强非税收入管理，做大财政收入蛋糕，建立健全公共财政收入制度，是当前财政工作中一个急需研究和解决的问题。
一、政府非税收入管理的现状分析
政府非税收入，顾名思义就是在国家税收、国家债务之外由政府组织的各项收入。是指各级政府委托其职能部门和代行政府职能的单位，为履行其职责，凭借国家行政权力、国有资产资源所有权或政府信誉，依据国家法律法规和具有法律效力的规章，收取、提取、征收和募集的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源使(占)用费收入、各种专项收入以及其他税收债务以外的财政性资金。
为加强政府非税收入的管理，近年来，政府采取了一系列措施，起到了积极的作用。一是加强收费管理，大力整治和改善经济发展环境。按照依法行政、依法收费的要求，结合行政审批制度改革，以及适应加入WTO后新形势和转变政府职能的要求，对各级执收执罚单位的行政事业性收费、政府性基金项目，进行了全面清理。二是进一步深化“收支两条线”改革。对部门和单位区分不同情况，分别采取将行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等纳入预算管理或预算外财政专户管理，积极开展收支脱钩管理，不断完善收罚缴分离制度，进一步规范财政分配关系。三是加大财政支出改革力度，加快公共财政体制建设步伐。将非税收入管理与公共财政支出改革相结合，在加强非税收入管理的同时，稳步实施财政体制改革，大力推进财政支出改革，积极开展部门预算管理改革、财政国库管理制度改革等。但是，由于非税收入管理是随着我国市场经济体制改革逐步深入和公共财政框架逐步构建，在预算外资金管理基础上形成、演变和发展起来的，由于受人们认识水平、实践经验和管理手段等因素制约，目前政府非税收入管理中还存在诸多问题，主要体现在以下几个方面：
（一）政府非税收入管理混乱。政府非税收入执法部门多 ,项目繁多 ,收费环节多 ,数量庞大 ,政府对总体情况把握不够。政府非税收入主要来源有： 财政预算内的非税收入，这部分预算内非税收入在项目、数量、管理上都比较规范；财政预算外的非税收入；游离于财政之外的政府各部门的收费和集资、摊派。后面两部分收入是政府非税收入的主体 ,也正是这两项收入造成了政府非税收入的混乱状态。地方政府越到基层 ,收费和集资行为越缺乏约束 ,基本上处于多头管理的无序状态，贪污腐败不可避免 ,浪费流失更是严重。
（二）管理范围不明确。目前理论界与管理层对非税收入概念尚未形成一致认识，因此，在非税收入管理范围上存有差异。各地管理范围基本上还延续着预算外资金管理范围，仅局限于行政事业性收费、政府性基金以及罚没收入等方面。如国有资产经营收益方面，国有企业应上缴的税后利润，股份制企业、联营企业、合资合作企业、国有股权分红(分利、出售、转让、减持)收入，国家机关和事业单位国有资产出租(出让、转让)收入，以及其他国有资产经营收益等没有明确纳入政府非税收入管理范围。与当前管理实际和形势发展要求不相适应。
（三）管理机制不健全。一是非税收入管理没有一个统一的管理机构。由于政府非税收入征管的执法主体不明确，使得政府非税收入征管形成多头管理格局，不仅肢解了政府非税收入管理职能，分散了征管力量，造成管理脱节，收入流失，分配失控，监督失灵，同时，也大大增加了政府非税收入管理成本，降低了管理效率。二是尚未建立科学、规范、完善的非税收入收支管理运行机制。在非税收入征收政策制定、财务管理、预算编制与执行、会计核算、监督检查等方面，存在职责交叉不清，管理政策不明，没有形成一套合理的征收管理机制、科学的支出运行机制和有效的监督约束机制。
（四）管理制度不完善。为加强预算外资金管理，国务院出台过《关于加强预算外资金管理的决定》，由于从预算外资金管理到非税收入管理不仅仅是简单的概念置换，而是公共财政改革过程中的一次质的飞跃，无论在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面均赋予了新的内涵，实现了新的突破，显然，现有预算外资金管理的有关规定已不适应非税收入管理要求，急需制度上予以完善。
（五）管理效果不理想。乱收费现象还没有完全杜绝，一些部门擅自出台收费项目、提高收费标准、违规使用票据以及随意将行政事业性收费转为经营性收费等不规范行为时有发生。收入脱离财政监管，体外循环问题依然存在。支出缺乏严格管理，挤占、挪用、坐支现象没有彻底纠正，收入分配不公问题反映比较突出。部门预算中“两张皮”问题尚未根本解决，“收支脱钩”也未真正落实。
二、不规范的政府非税收入产生的负面影响
(一 )加重了企业负担。企业是承担各种费用的主要对象 ,现行的收费远远超越了正常交易的范围 ,使企业不堪重负 ,效益受损，而且由于这些收费大都硬性摊派、强制征缴 ,而不管企业是否实现了销售收入和利润 ,因而使困难企业更不堪重负。无奈之余 ,生产者或是面临亏损 ,或是采取转嫁负担和以费挤税的方法以减少费用的影响。其结果是物价上涨 ,产品缺乏市场竞争力 ,企业经营效益下降 ,国家财政收入减少 ,严重时企业干脆停业 ,经济发展受阻。乱收费行为已直接损害了我国经济赖以生存和发展的微观基础 ,巨大的收费规模已构成对税基严重的侵蚀。
(二 )分散了国家财力。现行行政事业性收费除少数纳入预算内管理 ,其他大部分纳入预算外资金管理 ,是构成预算外资金的主要来源。近年来预算外资金以“滚雪球”之势迅猛膨胀 ,呈现一种不可遏止的增长惯性。这些预算外资金一方面调动了各单位、部门及地方政府的积极性 ,但另一方面却分散了国家财力 ,加剧了固定资产和消费基金的急剧膨胀。
(三 )加剧了社会的分配不公 ,败坏了社会风气。马克思政治经济学的基本原理是“劳动创造价值” ,社会主义分配的基本原则是“按劳分配” ,劳动报酬应与贡献相一致 ,只有这样才能形成高效率的激励机制。而现今许多行政部门利用管理中的种种弊端和漏洞谋取收费资金 ,以达到优越的办公住房条件、高额奖金津贴 ,这部分收入并非取决于财政分配和经营能力 ,而是主要取决于其垄断优势和收费能力。按照收费资金管理的有关规定 ,每项收费所取得的收入均有具体的使用途径和支出方向 ,必须专项专用 ,然而现实中却成了各单位、部门的“小金库”。收费规模与单位的利益正相关 ,这就形成了各部门间的收费攀比 ,这正是乱收费屡禁不止的根本原因。
三、规范政府非税收入管理势在必行
过去，我们把政府非税收入中的一部分资金叫做预算外资金，这个概念仅仅是相对于财政预算内资金而言的，是计划经济体制的产物。随着我国经济体制改革的不断深入和市场经济的发展，以政府非税收入概念来替代预算外资金概念，加强和规范非税收入管理，已刻不容缓。
（一）加强政府非税收入管理是市场经济条件下理顺政府收入分配关系和建立健全公共财政职能的客观要求。近几年，我们进行了综合财政预算、部门预算、国库集中支付、政府采购制度等一系列的财政改革，目的就是要理顺政府收入分配关系，逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。非税收入既是财政收入的重要来源，也是部门预算的重要组成部分。加强和规范非税收入管理，将所有财政收入由政府集中征收和管理，既是实行部门预算、国库集中支付和政府采购制度的前提条件，也是建立公共财政收支体系的客观要求。
（二）加强政府非税收入管理是增强政府调控能力和提高依法理财水平的客观需要。随着市场经济的发展，政府要转变职能，保证政府承担公共事务的财力供应。财政机关是政府管理财政资金的宏观调控部门。建立健全财政收入管理机制，加强对所有财政性资金的统一管理，既是履行财政职能的应有之举，也是为财政支出提供稳定可靠来源的迫切需要。同时，通过对非税收入实行统一征收、统一管理、统筹安排，才能增强政府宏观调控能力，逐步解决部门、单位间的分配不公和苦乐不均的问题，为统一部门和单位的津补贴改革打下基础。
（三）加强非税收入管理是从源头上防治腐败的重要手段。近几年，我们推行了“收支两条线”改革，但对非税收入无法做到依法征收、应收尽收和统筹安排，乱收费和坐收坐支现象没有完全杜绝。通过统一征收，既能够制止执收执罚部门及执收人员乱收滥罚，又能防止收人情费和只收费不服务，还能有效杜绝非税收入截留、挪用和私设小金库等问题。通过统筹安排和统一管理，可以有效地解决非税收入使用缺乏监督问题。对非税收入实行统一征收、统筹安排和统一管理，可铲除部门和单位滋生腐败的土壤和源头。
四、规范政府非税收入管理的政策建议
政府非税收入应当在依法筹集的基础上，努力挖掘收入潜力，实行分类规范管理。一是从严审批管理收费基金，合理控制收费基金规模；二是完善国有资源（资产）有偿使用收入管理政策，防止国有资源（资产）收入流失；三是加强国有资本经营收益管理，维护国有资本权益；四是加强彩票公益金管理，提高彩票公益金使用效益；五是规范其他政府非税收入管理，确保政府非税收入应收尽收。
要进一步完善政府非税收入分成管理政策，深化政府非税收入收缴管理改革，加强政府非税收入票据管理。同时，要强化政府非税收入预算管理，将政府非税收入分步纳入财政预算，通过编制综合财政预算，统筹安排政府税收与非税收入。此外，要健全政府非税收入监督检查机制，加快政府非税收入管理法制建设步伐。
（一）加强宣传，进一步统一思想认识。自改革开放以来，经过二十多年规范和管理，预算外资金概念已深入人心，而政府非税收入却是一个较新的概念，社会认同度不高。但是它涉及面广、政策性强、利益牵动性大。要加强对它的管理，需要得到各级各有关部门理解、支持、配合。因此，在新形势下，必须加大政府非税收入宣传，明确政府非税收入是政府财政总收入的重要组成部分，非税收入“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的基本原则；强调规范和加强非税收入管理的政治经济意义。
（二）成立政府非税收入征管机构，实行统一归口管理。为了克服非税收入分散征收、多头管理、收入流失、分配失控、监督失灵现象的产生，对政府非税收入实行统一征收，统一管理，确保非税收入“三权”到位。
（三）完善机制，努力构建公共财政框架下政府非税收入管理新模式。在公共财政框架下，按照“统一征管、统筹安排、集中支付、全面监督”的原则，建立非税收入管理新模式。一是统一征管。统一负责收入的征收，加快政府非税收入收缴改革步伐，继续推行和完善收罚缴分离，建立健全政府非税收入征收管理信息系统，提高资金运行效率和透明度，确保政府非税收入全额上缴国库或财政专户，杜绝隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用现象发生。二是统筹安排，即将政府非税收入与税收统筹安排使用，实行综合财政预算，彻底解决“两张皮”，真正落实收支脱钩，从根本上解决分配不公、苦乐不均问题。三是集中支付，即将政府非税收入全部纳入金库或财政专户，统一集中由国库部门管理，实施国库集中支付，统一调度财政性资金。四是全面监督，即健全财政监督、审计监督和社会监督机制。
(四 )建立严格的法律体系 ,加强对政府财力的全面法律约束。经验告诉我们 ,法制才是约束政府财力分配的最有力手段 ,我国政府财政也只有从法制建设入手建立各项切实可行的税收立法、行政法规 ,明确各种合理收费基金的征收标准、程序及管理办法 ,并用法律程序约束财政分配 ,达到严肃财政纪律的目的。
(五 )建立专门的收费监督部门 。该部门不受同级政府机关领导 ,而直接向同级人民代表大会或上一级政府部门负责将政府收费置于人民代表大会的监督之下 ,不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支 ,对那些政府以明令取消的不合理收费予以坚决取缔 ,对民众反映强烈的收费项目及时、全面地反映至税费改革管理部门。
(六 )加大税务部门的执法力度 ,完善现有的税收体系 。提高税收占ＧＤＰ的比重 ,将税收收入水平提到政府收入的主体地位,我国税收体制改革仍具有很大空间 ,完善税收体制可以提高政府部门的预算内收入 ,政府财政困难问题将有所减轻 ,预算外收入的动力减弱 ,各种乱摊派、收费会相应有所减少 ,相反，财政上的困难更会加重乱收费现象。
