教育改革需要反思。20年来，教育资源扩充成为左右教育改革的主要价值观念，教育体制改革举步唯艰、辗转反复。在这一历史时刻，我们有必要理性地反思教育改革的方向和路径。本文为储朝晖、王烽、杨东平合作完成。

2005年有两个重要的教育纪念日，一是科举制度废除100周年，二是《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布20周年。100年前的废科举，是中国现代教育的起点；20年前的《决定》，是改革开放的新时期教育制度变革的起点。回顾和反思中国教育制度改革的轨迹，可以为面向未来的教育发展和改革提供重要的经验和借鉴。

一、科举废除百年引发各界反响

1905年9月，清政府宣告废止在中国实施了1300多年的科举制度。历史地看，科举制度的废除是中国社会政治、教育及人才选拔制度改革的必然。由于当前中国教育、人才选拔制度存在的严重问题及其与历史千丝万缕的联系，它成为一个契机，引发了人们热烈的反思和讨论。

2005年9月初，厦门大学举行了“科举制与科举学国际学术研讨会”，来自中国、美国、日本、韩国、俄罗斯、越南、巴西等国家及中国台湾地区的一百五十多名学者对科举制与科举学进行了多学科的探讨。9月9日，《新京报》推出了32个版的“科举百年祭”特刊，通过评论、纪念新闻、调查、历史演义、回溯科举历史、科举社会影响、科举地理、科举与国学、后科举时代的教育历程、后科举时代教育家、科举与近代教育转型、科举与当代教育、后科举时代名校调查、科举文章赏读等方式和板块，再现了科举1300多年发展历程及其对中国社会各方面的影响。任继愈、成中英、潘懋元等著名学者，以及一批研究历史、教育、政治、哲学的学者与媒体从业者，发表文章参与了这一讨论。

讨论展现了对科举制度和废除科举制度正反两方面的意见。和任何古老的传统一样，科举制也是长短互见、优劣并存的。它作为一种选官制度，其价值主要是正面的。西方社会的文官制度、我国目前的统一高考，都是对它的借鉴继承。通过统一考试制度，形成“学而优则仕”的精英选拔机制，在1000多年前便已确立了根据人的教育程度分配社会地位的知识优先的准则。与此同时，教育制度与政治制度合一，赋予教育极强的国家功利主义价值；求学与功名利禄直接挂钩，助长了“读书做官”的价值观念和实用态度。定于一尊，以儒家经典为内容的考试，形成手脑分离、劳心与劳力脱离、读死书、死读书的学风，以及在教学过程中，师道尊严、死记硬背、考试至上之类的弊端。它成为“五四”新教育和毛泽东的教育革命批判、改造的主要对象。

作为一种政治制度、选官制度，汉代的察举制、魏晋时期的九品中正制以及科举制度在创立之初，都具有选拔社会下层有才能人士的功能；但在实行一段时间后，无一例外地成为既得利益者把持社会上升权柄的工具。在这个意义上，科举只具有工具性的功能，不能把封建制度的属性和弊端都归因于考试制度。只有变革社会政治博弈的规则，才有可能重建新的社会秩序与结构。

今天对科举的讨论，直接指向对现行高考制度的改革：是否应该改、能不能改和怎样改。对此，主管部门和专家意见纷纭。一些人认为统一高考至今仍然是中国社会最公平、高效的制度，至少是最不坏的制度，要慎谈改革。反对者认为统一高考造成当今“应试教育”的严重弊端，教育制度改革刻不容缓，高考制度改革势在必行。改革的方向是地方化、多元化和多样化，改变一张考卷考所有学生、一次考试定终身、一分之差决定命运的现状。中国台湾地区和一些国家的高考改革已经提供了可供借鉴的经验和教训。

二、回顾《中共中央关于教育体制改革的决定》

与科举废除百年的热烈反响相比，社会对《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布二十年的反应就显得有些冷淡。尽管近些年教育问题引起社会的高度关注，却少有从历史维度来分析教育体制改革的得失与走向。

二十年前颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，是中国教育从“文化大革命”阴影中走出来以后，按照面向现代化、面向世界、面向未来的需要，进行制度变革的真正起点，是中国社会改革开放政策的重要组成部分，对中国教育发展和改革所产生了历史性作用。文件写作过程中十易其稿，邓小平看过草稿批示“很赞成”，（何东昌：《在全国教育工作会议上的讲话》，《十年历程》，人民教育出版社，1994。）并在1985年召开的全国教育工作会议上说：“教育体制改革的决定草案，我看是个好文件。”（邓小平：《在全国教育工作会议上的讲话》，《邓小平同志论教育》，人民教育出版社，1990。）

1984年10月，中共十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。1985年3月，颁发《中共中央关于科学技术体制改革的决定》；1985年5月，颁发《中共中央关于教育体制改革的决定》。当时的政治体制改革和经济体制、科技体制、教育体制的改革，主要针对的是“左”的思想和计划经济体制的弊端，突出体现了20世纪80年代以体制和制度变革为中心的基本特征。

《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，虽然教育事业开始走上了蓬勃发展的道路，但是“轻视教育、轻视知识、轻视人才的错误思想仍然存在，教育工作方面的‘左’的思想影响还没有完全克服，教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转”。认为教育体制的弊端主要是：政府有关部门对学校主要是对高等学校统得过死，使学校缺乏活力；政府部门应该管的事却没有很好地管起来；教育结构上基础教育薄弱，职业技术教育发展不够，高等教育内部的科系、层次比例失调；在教育思想、教育内容、教育方法上陈旧落后，不同程度地脱离了经济和社会的发展需要，落后于当代科学文化的发展。因而，《决定》认为:“要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。还有改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”（《人民日报》1985年5月29日。）

关于下放权力，具体包括下放基础教育的责任和管理权限、扩大高校办学自主权这两个方面。在教育经费上，《决定》提出“两个增长”的要求，认为“发展教育事业不增加投资是不行的。在今后一定时期内，中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。

《决定》确定教育改革的具体内容为：实施九年义务教育制度，将发展基础教育的责任和管理权限下放给地方；调整中等教育结构，大力发展职业技术教育；扩大高等学校办学自主权，改革高校招生和毕业分配制度，学校逐步实行校长负责制；撤销教育部，成立国家教育委员会等等。

可以说，《决定》既如实反映了中国教育存在的实际问题，又提出了切实可行的方案，堪称近半个世纪以来中国教育文件的范本。其所包含的理性、勇气和胆识，无论是在此之前还是在此之后，很难找到另一份可与之相比的教育文件。二十年后回头看，《决定》对教育形势和问题的认识、所提出的各项改革措施，诸如改革政府对学校统得过死，使学校缺乏活力，扩大高等学校办学自主权等等问题，不仅是正确的，而且至今并不过时，是我们今天仍然面临的和需要改革的问题。

有一些内容在实践中产生了新的问题。《决定》在当时尚未摆脱城乡一元、城乡分治的模式，还是从以城市为中心的思路来规划教育发展与改革的，对农村教育的独特性认识不够。当基础教育的管理权下放到地方之后，出现了被层层下放至乡，致使农村义务教育责任以县、乡为主，造成此后农村教育发展的问题，值得总结和反思。

此外，现在也可以认识到它存在的某些局限性。例如，在改变政府与学校的关系上，当时主要关注的是高等学校。事实上，对教育统得过多、管得过死，学校和教师缺乏个性和自主性，学校教育缺乏创造性，这种计划经济的体制特征和教育价值也普遍存在于基础教育之中。

三、对近二十年教育制度改革的评价

以1985年的《决定》为起点，我国的教育改革已经进行了二十年。如何认识、评价近二十年来教育体制改革的方向、价值、路径和动力，对于面向未来的中国教育改革十分重要。

（一）教育体制改革的进程

教育体制改革是在整个社会转型的大背景下展开的，受到经济体制、政治体制改革的明显制约，并在一定程度上落后于经济和政治体制的变革。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年《中国教育改革和发展纲要》是近二十年来教育改革两个最为重要的纲领性文件。在这两个文件指导之下，教育从偏重于政治工具的功能，转变为偏重于人力资源开发的经济功能，以满足公众的需求。

1.调整政府与高等学校的关系,从80年代到90年代，走了两条路线

一条路线是与20世纪80年代中期以后与政治体制改革的目标相一致，改革高等学校管理体制，实行党政分开，试行“校长负责制”。全国有二百余所高校进行试点，取得了良好的成效。在经历了1989年风波之后，高校实行“校长负责制”的改革被否定。1998年颁布的《高等教育法》，明确规定公办高校实行“党委领导下的校长负责制”。1999年，中央对九所高校设立“副部级”行政级别，成为高校行政化回潮的一个重要标志。

另一条路线是从90年代中期开始，与国务院机构改革同步，实行高等学校下放、调整、合并、共建的改革，建立了中央和省两级办学、分级管理、以省为主的高等教育管理体制。这一改革从宏观上破除了中央政府“部门办学”的体制，对于提高教育质量和效益有重要意义。存在的问题是，政府对于高校“统得过死”的局面并没有改善，无论是归属教育部还是省教育厅，高等学校都有一个事无巨细、越俎代庖的“婆婆”，行政化趋势、官本位价值相当严重。由于教育部所属高校由原先的32所增加为71所，“部门办学”的弊端格外严重，出现了中国最优秀的大学为“跑步（部）前（钱）进”而在北京设立驻京办事处的咄咄怪事。

2.教育经费投入体制

1985年《决定》提出的“两个增长”，成为教育投资持续增加的重要保证，其原因是它与地方政府的政绩相联系；而1993年《纲要》提出财政性教育经费占国内生产总值的比重达到4％的目标，却至今没有实现。教育经费短缺的现实一直存在。二十年内的大部分时间里，财政性教育经费占国内（民）生产总值的比重在3％以下，1986年和2002年是两个高峰，但从来没有超过3.32％。其中的教训是，必须建立教育公共财政制度，使教育投入和义务教育经费保障纳入法制的轨道。

3.义务教育管理体制

实现九年义务教育是我国教育近二十年来最重要的成就，但是义务教育的推行中政策和制度倾向却广为人们诟病。1986年我国颁布了《中华人民共和国义务教育法》，成为实施义务教育的法律保证，逐步建立了义务教育以区、县、乡为主的管理体制。由于政府教育经费投入严重不足，出现义务教育多元筹资的经费投入格局。20世纪90年代初，我国义务教育在发展中形成了以下局面：城市里的择校现象开始出现，农村形成“人民教育人民办”的基本框架。此后，农村捐资捐物办学轰轰烈烈，依靠农民自己给自己“埋单”普及教育，普遍出现举债“普九”和沉重的乡村教育债务。贫困农村地区义务教育经费得不到保证，“普九”成效在数字上迅速扩大的同时，辍学现象却暗流涌动。城市则展开了政府与基础教育择校现象的博弈，义务教育在重点学校制度的框架中透出露骨的城市化、精英化倾向，“优质”教育资源迅速向优势阶层集中，基础教育的城乡差距、地区差距、阶层差距逐渐扩大。2002年以来的农村税费改革、义务教育“一费制”的实施，以及2005年关于逐步实现免费义务教育的政策，是对这种政策倾向的根本扭转。

4.高中、高等学校的招生制度变革

发生在这一领域的变化，总体表现是以考试为手段的严格的精英选拔模式被削弱，单一的分数标准被打破，在教育机会增加的同时，教育公平的问题出现。

“高考”在1977年恢复以后经历了广受赞扬的黄金时代，但很快就显现出其严重的弊端。20世纪80年代的代表性描述是“千军万马过独木桥”，90年代以后，尤其是“扩招”和实现高等教育大众化以后，高考的竞争并未减轻，只是由单纯的对“上大学机会”的竞争变成对“上好大学机会”的竞争。这一变化背后是高校学费、杂费的出现和就业制度的市场化变革，其标志性事件是90年代中期的双轨制招生和1997年的“并轨”。世纪之交的高考改革主要集中在考试科目、内容、方法方面。考试科目由原来的六门改为“3＋1”、“3＋X”，自主命题的省份逐步增加。有限的自主招生权力开始下放给部分重点大学。然而，对高考制度的批判反而越来越多，预示着新的重大变革。

与此同时，高中教育由免费的精英教育转变为“教育市场化”的主战场，招生收费、学校选择政策所起的作用远远大于考试改革，获得“优质教育资源”日益成为家长的权力和金钱的竞争。随着新课程改革的推进，近两年出现了中考改革实验，对初中毕业生进行综合评价作为高中入学的重要依据，有可能为高考改革提供某种经验和借鉴。

5.办学、投资体制的多元化发展

20世纪90年代以来的这一变革，在很大程度上解决了“穷国办大教育”的资金不足，同时，也成为所谓“教育产业化”的制度渊源。当政府对学校的“放权”与学校自身的“谋生”相联系时，这种经济利益至上的“产业化”倾向就难以避免。

发展教育产业，对于民办教育、职业教育来说意义完全不同。我国的民办教育几乎与《中共中央教育体制改革的决定》同时出现，在《纲要》颁布后得到迅猛发展。1997年颁布实施的《社会力量办学条例》，“规范”的意味远大于扶持，但民办学校数量和规模迅速增加。2003年和2004年，备受期盼的《中华人民共和国民办教育促进法》及其《实施条例》相继出台，在新的发展境遇中，它没有达到预期的“促进”效果。重要原因之一，是它把公办学校举办民办学校（俗称的“假民办”）合法化，形成对民办学校完全不公平的竞争。民办教育的发展历尽艰难曲折，仍然缺乏一个稳定的发展空间和公平的制度环境，其中政府的“越位”和“缺位”是主要原因。

另一方面，2005年的全国职业教育工作会议，提出了大力发展职业教育的设想，在数量上规定职业教育相对于普通教育的规模比例，对职业教育进行大力投资。职业教育从市场经济改革之前的辉煌到近十年面临的种种困境，没有充分引入市场机制是其最大的制度性障碍。这不仅使我们对比职业教育与民办教育而产生疑问：市场应该起什么作用？政府到底应该管些什么？

（二）对二十年教育制度变革的基本判断

20世纪90年代中期以来，中国的社会变革和教育改革进入了一个与此前很不相同的新的发展阶段。在向市场经济体制转型的过程中，教育的外部环境发生了巨大变化，惟一不变的是教育的贫困。它成为一个致命的诱因，使教育变革走上被称为“单纯财政视角的教育改革”，或者“教育产业化”的路径。在市场化和经济利益的拉动下，教育公平的问题变得格外扑朔迷离。就教育制度改革而言，它具有如下的价值和特征。

1.教育变革以解决教育经费短缺为核心，以提高宏观效率为主要价值取向

无论是农村普及九年义务教育、“两基”达标，还是多渠道筹集教育经费、高校投资体制多元化等等，都是从这一基本现实出发，围绕这一目标进行的。各级教育在数量和培养规模上的扩大，尤其是高校大规模扩招，构成了教育改革与发展的主线，并在此方面取得了最大成功。与解决短缺的主要任务相结合，社会和个人为寻求回报而对教育投资，教育成功地吸引了大量社会投资，而政府对教育的投入增长缓慢。

2.在“效率优先”的发展中，对教育公平重视不够，教育公平没有成为教育公共政策的基本价值

各种名义的“市场化”改革在很大程度上损害了教育的公共性、公益性和公平性，加大了基础教育的城乡差距、地区差距和阶层差距。

社会主义市场经济体制的建立，成为教育变革的最大动力，经济规律和经济理论成为教育改革的主流话语。与此同时，教育规律所要求的教育的相对独立性以及人的发展需求，在很大程度上被模糊和忽视了。

3.教育初步出现“多元化”的格局

出现了民办教育，出现了投资、办学、管理体制的多元化，引导了教育价值的多元化，教育消费、教育服务、教育市场、教育产业等概念得以建立，新的思想、新的模式开始涌现。

但教育最大的不足是多元化程度还很不够。在规模做大时，宏观的教育管理体制并没有相应变革。政府对教育资源宏观垄断的格局并没有真正改变，形成公办教育“一元独大”和不公平竞争的格局，中介组织发展缓慢，非政府兴办的教育机构受到歧视，行政权力对学术权利保持绝对优势，学术自由发展缓慢。

4.教育改革在“微观搞活”，提高学校面向社会、家长攫取经费的能力之时，忽视了微观效率的提高

表现为教育资源使用效率不高、监控不力、浪费严重，也表现为微观教育组织变革进展缓慢。

四、中国教育制度改革的方向与路径

20世纪90年代以来，教育在规模、数量、速度上迅速发展，围绕经费、创收等财政视角的改革，以及围绕招生、就业政策方面的改革，使人们感到了明显的变化。然而，迄今为止，并没有触及制度变革的核心问题，官本位、行政化、城市化、精英化倾向依然严重。由于缺乏关于未来教育的清晰理想和目标模式，教育改革仍然表现为行政导向，集中在技术性的层面。

为适应社会现代化的发展、实现国家的战略目标的需要，教育体制改革必须提到国家的议事日程。中国深入开展教育改革的可行性在于：

——经过二十年高速发展，教育整体上已经超越了极度短缺、极度贫困的状态。在大多数城市地区、东中部地区，已经有条件、有可能追求一种好的教育、理想的教育。

——中国现实教育问题凸显，高收费、不公平、质量滑坡、腐败行为等致使教育的社会声誉降到二十年来的最低点，社会要求变革的压力十分强大。在加入WTO和教育国际化的背景下，社会其他行业正在深化改革，垄断被相继打破，预示着教育变革的不可避免。

——围绕建设和谐社会、建设社会主义政治文明、制度文明的目标，中央提出以人为本、全面、协调、可持续发展的新的发展观，以及有限政府、法治政府、依法行政等行政改革的目标，教育管理体制改革、教育行政改革有可能提到议事日程。

——新的改革实践正在出现，基层和民间教育改革的某些探索已经具有了制度创新的意义。

（一）教育制度改革的理念和价值

中国的政治文明、社会进步、可持续发展都有赖于先进的、真正能够兴国的教育。面向21世纪的中国教育需要新的教育哲学和教育理想，改革需要奠定清晰的价值和目标。需要按照科学发展观的要求，与建设市场经济体制和发展民主政治的社会现代化方向相一致，中国教育的基本价值至少应当包括以下方面。

1.教育的普及性

现代教育的历史，就是不断普及和扩大教育的历史，通过更大程度地实现“教育机会均等”，从而提高民族素质，满足经济增长和社会发展对教育的需求，增进和扩大社会民主。面对激烈的国际竞争和旺盛的教育需求，我们特别需要弘扬中华民族重教兴学的精神和民间办学的优秀传统，进一步开放教育，解放教育生产力。这也是“穷国办大教育”的一个必由之路。同时，需要发展信息时代以通讯技术和网络为主的各种新的教育方式和途径，在终身教育的视野中，构建学习化社会的教育制度。

2.教育的公平性

现代教育不仅是经济建设的“发动机”、科技发展的“加速器”，也是社会的“稳定器”和“平衡器”。在建设和谐社会的进程中，促进社会公平和教育公平不仅是一种理想，也是一个现实的发展目标。当前特别值得重视的是导致教育不公平的制度性原因，需要通过有效的公共政策，促进义务教育均衡发展，努力缩小而非人为扩大客观存在的各种教育差距和社会差距。

3.教育的民主性

在我国的现实中，这在很大程度上意味着重建教育的公共性。它意味着要通过制度创新，分散和下放管理权力，促进办学体制的灵活性和多样化使教育重新成为全社会共同参与的生机盎然的事业。在教育多元化、社会化、地方化的格局中，重建教育在社会生活中的主体性。与此同时，需要确立学术自由、学术自治、师生平等、社会参与等价值观念，确立知识分子的学术权利和在教育、科研中的中心地位，建立科学化、民主化的教育决策体制和机制，建立学校与家长、社区紧密联系的参与机制。

4.教育的人文性

现代教育具有人力资源的开发和人的发展这样相辅相成的两翼，必须在教育的功利和非功利的两种价值之间保持恰当的平衡，重视教育树人育人、文化传递、社会整合等非功利价值，防止经济主义、科学主义、能力主义、急功近利的短期行为对教育的伤害，防止教育的失衡和异化。

确立以人为中心、以人为本的教育价值观念，是指与学科中心、考试中心的价值观念相反，围绕青少年生长的实际需要而进行的民主的教育、活的教育、有用的教育，以培养具有良好素质的现代社会的合格公民。同时，使各级学校成为社会和社区的文化中心，使教育成为社会文明和道德的灯塔，成为文化传承和创新的源泉。

5.教育的实用性

长期以来，在我国学校教育的现实中，理论与实践、学校与社会、学生与社会生活相脱离的弊端特别严重。因而，造就一种实用性、适用性的教育仍然是必要和重要的追求。教育应能适应社会发展和经济生活的需要，满足青少年成长的实际需要，能够切实地改善人的生存处境和提高生活质量。这样的教育必然是因地制宜的、灵活的和多样化的，它有赖于教育管理体制的地方化，以及使学校真正拥有办学的自主权。

（二）教育体制改革的基本问题

教育体制改革要解决的基本问题，包括在现实的政治体制和社会制度中，如何建立政府与学校的正确关系；在市场化的社会环境中，如何确立政府与市场在发展教育上的不同定位和功能；在利益多元化的格局中，如何建立、平衡中央与地方管理教育的权限和关系，促进教育的地方化；改善学术与政治的关系，促进学术民主和学术自由，以保障学术研究的高水平和创造性；在各级各类教育中，建立以人为本的管理制度等等。

具体的教育制度改革，包括教育行政制度改革，高等学校管理体制改革，公共教育财政制度的建立，基础教育管理体制改革，现代学校制度的建立，考试、评价和用人制度改革，决策科学化、民主化和社会参与制度的建立等等许多方面。其中最重要、最核心的，是教育行政制度改革。

教育行政制度改革，需要按照有限政府、依法行政等行政体制改革的原则，落实《行政许可法》和其他法律、法规，改革高度集中、大一统的教育管理体制，使教育主管部门的行政职能从管理型、计划型向指导型、服务型转变。通过政府教育管理权的下放，落实学校办学自主权，以恢复教育的活力、创造力和多元化，实现学校的自主性和管理的民主化。

（三）教育改革的动力机制

需要认识社会转型期教育改革的动力结构和动力机制。当前包括教育在内的公共事业领域的改革，存在三种不同的动力和价值。

（1）计划经济时期的惯性。计划经济时代形成的国家主义的目标和价值具有很大的惯性，仍在当下的社会生活、公共政策制定中发挥重要作用。其基本特征是强调中央政府所代表的国家利益，强调效率和发展。为此，习惯性地主张强化中央政府的权力，国家掌控资源，实行集中计划，在资源配置上存在城市中心、效率优先、重点扶持、轻视和歧视民办教育等价值特点，形成教育系统城乡之间、重点学校与普通学校之间、公办教育与民办教育之间的“二元结构”。

（2）来自市场的动力和价值。市场经济的发育改变了教育的外部环境，使市场机制、市场价值等极大地影响了教育发展。教育消费、教育成本分担、教育投资、教育服务之类的观念深入人心，个人的教育权利和教育利益开始受到重视。它主张经济效益和管理效率，倾向用企业管理改变教育管理。它推动了入学机会标准的多元化，同时具有将利益交换原则引入教育的倾向，试图用“金钱面前的平等”改变“分数面前的平等”。它推动了教育地方化的发展，也产生了所谓的“地主效应”，如各地名牌大学招生本地化的趋势。

（3）教育利益集团的特殊利益。转型期体制改革的重要特点被称为是“内部人改革”，即在缺乏社会参与和利益博弈机制的情况下，由掌握重要资源的权力部门自己进行的改革。因而，在这一模式下的改革，其实际关注往往不是如何开放市场，公平、公正地提供公共服务，以及通过管理改革提高效率，而是通过创收、收费等营利性的环节追求自身利益，甚至公开地设租寻租。它造成了基于垄断而产生的部门利益及特殊利益集团，造成扭曲的市场和不公平竞争，极大地败坏了改革的形象，引致人们对市场化方向的怀疑。

因而，当前突出的教育问题，表现为如何处理政府与市场的关系，如何确定和规范政府在市场经济环境中的功能、教育责任，奠定教育公共政策的基本价值。
在市场经济环境中，政府从事社会管理、提供公共服务和公共产品的职能是明确而清晰的，与市场有着完全不同的分工。就教育而言，政府的教育职能主要是承担作为国民素质教育的义务教育的义务；在基础教育尤其是义务教育阶段，政府举办的公立教育的主要功能是保障公平，尤其是保障处于不利地位阶层和人群的教育机会，不具有竞争、淘汰和制造尖子这样的功能。教育的竞争性、选择性、多样化的服务等等，主要通过民办教育和教育市场体现。

世界范围内风行的新公共管理，与我国现实的“宏观垄断，微观搞活”完全不同。其基本特点是打破政府对公共资源的垄断，引入市场机制改善公共资源配置和提供公共产品的途径和方式，通过培育和发展市场，扩大教育供给，增加教育的丰富性、选择性和竞争性，并在这一过程中提高效率。新公共管理的行政改革既不意味着转嫁和下放政府责任，更不意味着寻求、扩大政府部门的特殊利益。因而，不能认为当前的主要问题是市场化改革走过了头，需要强化传统的集中权力和行政控制，而是需要摈弃“伪市场化”改革，改变被权力扭曲的教育市场。

一百年和二十年教育体制改革的历程告诉我们，教育体制改革是最重要的教育改革。一方面，教育体制改革仍然任重道远，有许多基础性的工作要做；另一方面，教育体制改革无法只限于在教育内部展开，需要整个社会的观念及其相关体制的协同与促进。此外，教育体制改革的机制和方法也需要改变。为现实地推进教育体制改革，不仅要提出理想和目标，而且要做出具有操作性、技术性的设计，找到行之有效的途径和方法。例如，高等教育管理体制最集中地反映了政府与学校、行政权力与学术权力的失衡等矛盾和问题。新出现的高等学校转制和高校建立教授委员会的改革，显示高等教育改革既是宏观教育体制改革的重点和难点，也是一个可能的突破点和生长点。

一场有效的教育变革，应当是政府与社会的良性互动，是自上而下的政府导向与自下而上的社会需求、市场力量的有机结合。当前的许多教育改革，缺乏的主要是后者，因而往往声势浩大而收效甚微。

当前最重要的是建立公共政策、公共议程的启动机制，使得广大人民群众最强烈的意愿和需求真正能够影响教育变革。公众参与是一种最重要的公共政策启动机制。自上而下的教育体制改革，需要自下而上的启动和推动。通过广泛的社会参与，使政治、经济、科技、文化、教育等各个方面形成一种“对话”环境，形成恰当的动力组合，从而现实地推动教育改革的进展。此外，自下而上的启动来自基层的教育改革实践。有一位改革家说得好：“中国社会所有面上的问题，都有点上的经验。缺乏的是肯定、总结、宣传和推广。”从中国基层的现实中生长出的教育改革实践，对于解决中国问题无疑最具说服力和可推广性。无论山西柳林县前元庄学校实行村校一体、三教一体的改革，还是铜陵市基本实现了义务教育均衡化的实践，都告诉我们基层、地方、民间的创造活力。总结、提升和推广这些经验，不仅是对公共政策、制度改革的推动，本身就是一个教育民主化的生长过程。
作者： 王烽 | 2006年03月18日 博客网