据中国国家税务总局7月份发布的最新数据显示，2008年上半年全国税收收入（不包括关税、耕地占用税和契税，未扣减出口退税）稳定较快增长，累计完成32553亿元，比上年同期增长30.5％，增收7606亿元。其中企业所得税收入增长最为明显，半年增收近2000亿元。

中国国家税收的巨额增长，一方面使中央政府有了更多的可支配收入，但税收的同比增长远远高于国民收入增长和企业利润增长，这也会造成严重的后果。国民税收过高，一方面不符合藏富于民的发展战略，另一方面也说明企业利润的下降，不利于企业的资本积累和刺激投资。所以税收劲涨的消息引发了各界对减税的期待，降低税赋、减轻企业和民众负担也成为众多学者的一致呼唤。

引用这组数据是为了说明，一方面中央和地方具有雄厚的财政收入和实力，可以有效的实现公共财政职能的转变，加大公共产品的投资和供给；另一方面，北京大学经济学院院长刘伟就提出，当今的宏观调控的当务之急就是，是加大财税政策的调整力度，尽力减轻中小企业税赋负担。耶鲁大学管理学院终身教授陈志武甚至提出了“万亿退税方案”。陈志武教授认为退税方案的实施至少将对经济起到5个百分点的拉动作用。这些方案不管能否成为政府的决策，但反映的是在当前的经济环境和市场背景下，退税和降低企业负担国家成了刺激企业投资、促进经济发展的一个重大的战略举措。

在这样一个背景下，我们来对国务院关于对广告公司征收文化事业建设费的规定的继续实施进行探讨，就有了一个容易取得共识的基础和进行辩论的条件。文化事业建设费，从这个宏观的角度来看，显然不符合当前国家的刺激经济发展的宏观财政政策和税收政策，也不利于降低中小企业的负担的。而中国的绝大部分的广告代理公司，都是属于中小企业的类型的。

文化事业建设费本质、功能和当前必要性分析

文化事业建设费到底是什么呢？处于什么目的而出台的？有什么具体的时代背景和经济背景？现在是否还有存在的必要？这些问题在今天变得特别的尖锐。因为显然，当今的政策环境和经济环境相比20世纪90年代肯定发生了巨大的变化。

1996年国务院发37号文，要求从1997年1月1号起，在全国范围内开征文化事业建设费用，按经营收入的3％缴纳。文化事业费用征收作为一种行政行为，初衷是为了扶持公共文化事业的发展，筹集经费和解决资金问题，有其存在的合理性和价值。因为当时的国家财政收入显然不如现在丰裕，中央和地方财政压力很大，所以进行相关建设费的征收。

文化事业建设费的征收金额多少、费用的使用情况和收益我们无从得知。但一般来说，任何一种政府的行政行为特别是涉及到收费的行政作为，很容易形成一种“收费依赖”。作为政府行政管理部门，其主要功能应该是维护社会秩序、保障社会公平和提供社会公共品，但部门收费则成了中国的一种惯例。这实际上是一种行政学上所谓“行政代理收费俘获”。这种收费可能会产生对于产业发展和经济发展的负作用，因为降低了企业发展的经济刺激，从而挫伤了企业扩张和盈利的积极性，整体上降低了经济发展的效率。

那么这种文化事业建设费的征收在今天是否有必要呢，从两个方面来考虑。第一个方面是从国家财政收入和实力方面来考察。从1997年到2008年，中国经济增长率高达9％左右，同时通过地方和国家分税制改革，强化了税收征收力度，中央财政收入对比20世纪90年代末不同同日而语，甚至中央政府和经济学家都为税收增长过快影响经济发展而担忧。在90年代，由于中央财政实力不济而导致本应由政府（包括中央政府和地方政府）提供的诸多公共事业和服务都没有能够提供。随着政府财政实力的增强，国家有了充分的经济实力进行公共品的提供。文化事业本身属于“公共品”领域，政府现在有足够的能力进行专项的财政支持和转移，有无必要继续征收文化事业建设费成了一个很大的问题。这是不是属于一种乱收费？恐怕肯定的答复居多。

第二个方面是从文化产业和文化产业发展的国家战略层面而言。文化事业建设费是为了支持中国文化事业的发展和解决经费的缺乏的问题，这是无容置疑的。在1997年开征文化事业建设费的时候，中国尚无清晰的文化事业和文化产业的发展战略规划，同时国家也没有足够的财政收入来进行文化事业发展的支持。2002年召开的党的十六大第一次将文化分成文化事业和文化产业，强调要积极的发展文化事业和文化产业。文化产业推向市场，按照市场竞争法则进行发展、扩张，文化事业则成为国家财政扶持和提供的“公共品”。随着文化产业成为国民经济发展的又一大战略性和支柱性产业，国家出台广泛的政策支持，积极进行文化体制改革；另一方面，对于属于公共品的“文化事业”部分，肯定会有大的财政投入。在这样一种背景下，当年的文化事业建设费的征收的理由已经不复存在。

  产业发展的行政作为、税收激励与产业定位

一个产业的发展，不仅仅是单纯的市场竞争和价格资源配置的作为，更是国家产业政策供给和产业发展战略的作为的结果——特别是在我们这样一个具有悠久的政府管制经济传统的国家。并且即使在建设社会主义市场经济体制的今天，我们必须承认中国的政府依然很强势，任何产业的发展都受到国家政策和相关产业规定的巨大影响。广告产业同样不例外。那么，文化事业建设费是否应该对广告代理公司征收呢，因为这无疑是一种极大影响广告产业发展的行政作为和政府政策。

从税收的角度分析我们就可以看到，对于所有广告公司特别是对于专业广告公司的文化事业费用的征收无疑是不恰当的。《国务院关于进一步完善文化经济政策的若干规定》的第37号文件中，提出的征收范围一方面包括各种经营性的歌厅、舞厅、卡拉OK歌舞厅、音乐茶座和高尔夫球、台球、保龄球等娱乐场所。从经济学角度的税收对象来考虑，我觉得这种费用类似于西方发达国家的对于“害品”的征税（虽然这里只是收费而不是征税）——所谓害品，就是指那些包括烟酒及其他对健康有害的物品，或者说相当于奢侈品消费的征税，本质目的是为了抑制消费减少投资。但广告公司提供的广告代理和策划创意服务是害品？我觉得肯定不是的，这种思维和执行实际上根深蒂固的反映了社会和政府对于广告的歧视和对于其功能认知与评价的不充分、不客观和不理性。

征收对象的另一部分是广播电台、电视台和报纸、刊物等广告媒介单位以及户外广告经营单位。必须需要指出的是，在中国，一直到现在，不管是媒介本身还是媒介所属的广告媒介单位本身一直不是严格意义上的企业，自身享受着国家巨大的财政补助和税收减免。比如一些大型的电视媒体广告收入很高，但其税收负担远远低于一般的工商企业。所以，对于广告媒介单位和户外广告经营单位的文化事业建设费用的征收，实际上是对于税收减免程度的降低，无损广告媒介单位的盈利和发展。

但广告代理公司是完全的在工商行政管理部门注册的公司类型，必须承担《公司法》和《税收法》相关法律规定征收的税收，不能享受任何的优惠和减免。文化事业建设费对于广告代理公司的征收和2008年的继续征收，本身是妨碍中国广告产业发展的一个重大障碍。

我们曾经对世界广告产业发展模式和路径进行了比较研究，指出了世界范围内有影响的广告产业发展模式有三种：第一种是基于自由竞争背景下的独立产业发展模式，以美国广告产业为代表；第二种模式是国家政策与行业标准双重维护下的媒介、企业共生型发展模式，以日本和韩国的广告业为代表；第三种是后进地区和国家的自由独立的广告产业模式，以中国台湾和香港地区为代表。这种模式实际上由于实力的不对等和资本国际化，直接导致了本土广告产业的全面没落和跨国资本主导的局面。中国属于一个后发的经济大国，并且必然走向强国，广告产业不可能走中国香港、台湾的模式，但如何做强和做大，这是一个无比艰难的过程。其中国家产业政策的制定和引导是关键，需要政府的积极的、有效的、合乎产业发展规律和要求的行政作为。

但无论哪种发展模式，就促进产业发展的本身影响因素而言，任何一个产业的发展壮大很大程度上都是由这个产业的利润率所决定的。因为资本天生是逐利的，为了搏取更大的利润，资本无时无刻不在进行产业转移和寻找。市场化的资源的优化配置在很大程度上是资本的逐利本质所强化和实现的。但营业收入3％的征收，无疑会更大程度上让资本远离广告产业。

中国广告产业存在着诸多问题，比如本土专业广告公司高度分散、高度弱小；跨国广告集团在华强力扩张；强媒体、弱公司的现象的长期存在以及市场集中度低、竞争过度激烈陷入恶性竞争等。特别是广告产业的低集中度和广告公司的泛专业化，导致本土广告公司的利润非常之低——同时广告产业本身是一个低利润的行业，而文化事业建设费的征收无疑令这种状况雪上加霜。这种低利润的直接后果就是广告产业的本土资本纷纷逃遁，本土广告产业缺乏资本的支持无法做大做强。而资本的大量流出更是让广告产业的进一步发展失血严重。同时外资广告公司原来本身有税收优惠（两税合一后这种优势才消失），同时由于其自身存在巨大的规模经济和范围经济，可以不受此规定的制约。在本土广告公司由于低利润纷纷溃退的时候跨国资本可以乘势进一步扩张，进行市场的占领和产业的垄断，这无疑会对中国广告产业的未来的长远发展带来深远的不利影响。

根据中国广告产业的现在和巨大的社会价值和功能，中国广告产业的定位，应该是属于幼稚产业和观点产业。中国的广告产业，实际诞生从1992年（1992年才正式提出建设社会主义市场经济体制）开始算起到现在不到二十年的时间。从产业规模、结构、集聚、行为和效率以及发展战略等各方面而言，都无法与具有强大资本实力、全球网络和一流服务水准的跨国广告公司相比。中国广告产业对比西方成熟竞争对手而言属于幼稚产业。所谓幼稚产业，是指工业后发国家相对于工业先行国家成熟产业而言，新建立起来的但仍处于幼小稚嫩的产业。幼稚产业是在18世纪末由美国独立后的第一任财政部长亚历山大·汉密尔顿提出的；19世纪德国经济学家李斯特在汉密尔顿学说的基础上，形成了一套系统的幼稚产业保护理论。幼稚产业的保护目的是通过建立民族工业，建立起本国的产业结构体系，为实现工业化和提高产业增长后劲奠定基础，以利于更有效的参加今后的国际竞争。幼稚产业的保护政策包括国际贸易保护政策和国内生产扶植政策，其中国内生产扶植政策主要包括财政扶植政策、金融扶植政策、技术扶植政策和直接规制政策。中国的广告产业需要国家和政府出台有效的产业扶持政策，比如广告行业主观部门根据国务院加快发展服务业的意见提出的政策，包括协商有关部门，从财政、信贷、土地和价格等方面来进一步健全促进广告业发展的政策体系，如果得到实际的执行和实施，无疑会对中国广告产业的发展起到积极的促进和扶持作用。

所谓观念产业，其实是创意文化产业的一种。但与同为创意产业的旅游产业、软件产业很大的不同的是，广告会深刻的影响社会的价值观、观念和文化传承。美国历史学家大卫·波特就指出过：“现代广告的社会影响力可以与具有悠久传统的教会及学校相匹敌。广告主宰着宣传工具，它在公众标准形成中起着巨大的作用。”广告是有着巨大的外部性的观念产业，不能仅仅从市场份额或者经济收入多少来评价。特别是在一个国际竞争越来越关涉国家软实力的时代，文化产业特别是进行意识形态传承和文化价值传承的大众传播产业，对于构建国家软实力起着主导作用，而作为大众传播产业的主要组成部分的广告产业，无论是对于民族品牌、自主经济、文化传承，还是对于自主传媒的发展和壮大都具有巨大价值，理应属于潜在的战略产业。

幼稚产业和观念产业的双重定位，客观上要求国家强行财政、信贷、税收支持而非扩大收费，降低利润，抑制产业资本的进入和扩张。文化事业建设费的征收，是对广告产业发展的巨大障碍。

但现实的情况下，中国的广告产业由于本身的经济能量过小（2007年不过2000亿多一点，比不上中石油一家的营业额），其产业地位在国家产业发展战略中一直处于微不足道的地位。这种现状和认知直接导致了国家经济发展的主管部门比如国家发展与改革委员会对于广告产业的态度和制度供给，广告产业主管部门应该在自身不断强化对于广告产业从属于幼稚产业和观念产业的意识的同时（至少在当前应该摆脱与酒吧、卡拉OK等待对待的被征收文化事业建设费的地位），积极影响国家的产业发展的政策引导话语权，为产业发展争取最优的政策和产业生态环境，但包括国家工商管理总局和中国广告协会的对于国家产业政策的影响力远待培育。（作者张金海系武汉大学新闻与传播学院广告学系教授(博导)  钱广贵系武汉大学新闻与传播学院广告学系2006级博士研究生）

张金海  钱广贵