关于政府体制创新，还有其他类似的提法，比如行政改革、行政管理体制改革、政府制度创新，还有最近大家所说的大部制改革，治道变革，等等。政府体制创新是个世界性的问题。

从西方发达国家来看，工业化之后，随着市场经济的发展，最关键的创新，就是公务员制度、人事制度的创新。对我们国家而言，在天朝帝国时代，最关键的、能够让整个国家长治久安的一个关键性措施，也是官僚体系的进步，或者说是科举制度的发展，以及相应的一些考核制度的改进。二次大战后，发达国家在重建和发展过程中，受凯恩斯影响，都搞了不少国有企业，但在70年代末遇到了困境。1978年之后，发达国家开始改革政府。围绕政府职能转变而进行的市场化的改革，主要是国有企业的民营化和市场化、精简政府规模的改革；20世纪90年代以后，则主要是公共服务的市场化和民营化，也就是90年代开始的治理方面的创新。

对于很多发展中国家，尤其是一些殖民地国家而言，其独立以后首先面临的问题是国家建设。当时得到很多国家的援助，但他们的政府能力有很多不足。他们采取的很多政策，有一部分是成功的，这主要是那些搞市场化的国家和地区，比如亚洲四小龙、日本等。而拉美国家实行自力更生政策，搞进口替代，闭关锁国，结果走入发展的瓶颈。这些国家的新改革潮流就是实现政府职能转变，走市场化道路，并建设善治。

这些潮流，和我国的政府改革，几乎同时发生，其具体内容不同，但关键词和理论逻辑基本相同。

我国的政府体制创新，最新最核心的文件是今年二中全会《关于深化行政管理体制改革的决定》。那么，目前政府创新到底处于什么样的现状、到底面临哪些问题？我们应该如何去解决这些问题？这都是很技术性的话题。

比如说政府职能转变，我们政府的职能范围到底有多大？什么样的政府才称得上是有限的政府，或者说是规模合适的政府？这里存在一个判断标准问题。比如说对财政的判断，市场经济国家和我们这个处于转轨时期或者说正处于改革开放时期的国家相比较，我们明显感觉到很难用统一标准的理论去分析。实际上，在国有企业时代或者说在计划经济时代，国家财政主要是靠国有企业的上缴利润。在过去相当长时间里，国有企业是亏损的，通过抓大放小、节约增效等措施，最近几年，国有企业开始盈利，去年是16000亿，其中10%进入财政，即1600亿。这能否就算做我们政府财政的规模？按照原来的算法，是；但按照现在的算法，不是。有些企业又吃补贴，又垄断有余额的利润。补贴是按市场经济走的，垄断则是按计划经济走的。这里就需要一个技术创新，也就是技术判断，即我们的国有企业到底在国家财政中充当什么样的角色？或者说国有企业在我们国家到底处于什么样的地位？要不要设一个国资委去管理他们？最近有一位外国朋友对我说，你们设国资委其实没有必要，既然你们的企业都市场化了，那就按照市场化的法律规定去做就是了，国家作为投资者，相关的利润可以按照市场规定获得相应的分红。但这里有一个问题，就是当企业盈利的时候，国家能获得相应的分红；但如果企业出现亏损，国家财政同样要承担相应的责任，要为亏损做出补偿。而我们知道，国家财政需要稳定，不应该有风险，否则国家很多事情都做不了。所以我们说，用国有企业去挣钱的方法，其实并不是一个好的方法。这是一个技术性问题。

当然还有很多其他技术性问题。比如，十七大提出，老百姓计算收入应包括资产性收入和资本性收入，现在老百姓计算年收入，一般不会只算工资性收入、现金流收入，而国家一般只算现金流收入，也就是当年可以花的钱。事实上，国家作为最大的地产商、矿产商，其拥有的许多固定资产是会增值的。比如国家拥有那么多土地，其价值是非常高的；此外，国家还拥有其他资本性的收入，或者经营性资产的收入，尽管这些收入当年不能变现。但对于老百姓来说，像股票这类不能马上变现的东西是被算作资产性收入的。我国排行头几名的富豪，其收入基本上都是依据资产性收入来计算的。可能大公司的老板一分钱工资都没有，但他依然是身家几百亿的富翁。因此，在市场经济时代，如果把资产性收入计算在内，那么我们国家的收入到底有多少？国家到底是多大的富翁？这些资产到底应该怎么处理？怎么经营？

如果把国家比作最大的股票庄主，或者说比作市场经济庄家的话，那么，国家占据那么多的资产，实际上是不利于市场经济进一步发展的。比如说土地，名义上讲，土地为国家所有，但实际上呢？国家不仅要把土地分给农民去种粮食，而且还要给种粮食的农民发放补贴。技术上讲，国家作为地主是应该收取地租的，但事实上国家反而在倒贴钱，这种产权关系技术上怎么来界定？如何让农村的土地融入到整个市场经济中来？这实质上都是技术性问题。

还有一个比较核心的问题，政府体制创新非常容易形式化。比如说责任政府，你可以搞得很有声势，使官员感觉当官的风险非常大，但你也可以让他过一段时间就什么事都没有了。也就是说，这种“责任政府”落到最后却是很虚的领导责任，这实际上是一个技术上不到位的问题。我们的很多改革，最后变成只体现在文件里。人在的时候，文件是有效的，改革是存在的；人不在了，这个改革就无效了，没有累积性效益。我们经常可以看到，很多改革措施非常好，组织得也非常好，但却没有形成累积性成果。最明显的一个例子是东北一个村庄组织的村民委员会选举，搞得非常好，当时很闻名，可过了一段时间，却杳无声息了。

同样的问题也出在听证制度上。很多人对目前的听证制度不满意，认为听证制度总是给人一种很形式化的感觉。包括政府信息公开，也存在很多形式化的东西。但是，如果不形式化又会怎样呢？我们说很可能会出现失控的问题。比如说听证，听证结束后到底听谁的？搞不清楚。现在公民参与、网民参与得到越来越多的重视，不少政策走向很大程度上受到网民的影响。如果要问现在谁最大，好像是网民最大。谁都不敢轻视网民的意见，包括一些名人、明星。这实际上就是一个二律背反。政府体制创新，形式化会回到原点，不形式化又容易出现失控。造成这种局面的原因是很复杂的，但我想，最主要的问题在于我们有很多事情，原则是制定出来了，但细节问题没有注意到或者没有很好地落实。包括我们现在的很多文件，往往没有主语：定什么职能，谁去执行，没有主语。

比如，这次救灾过程中如何识别哪些灾民需要救济，哪些救民得到了救济，包括银行给灾民免贷问题等，都缺少细节上的支持，缺少明确的区分。政府体制创新也是一样，需要有一些很明白的细节作为基础。通过政府职能转变，把事情一件一件地解决，跟各个部门一个一个地沟通，这样才能把问题解决好；解决地方政府的职能问题也是如此。如果我们知道某一个问题的职能重心在哪一级政府，我们就能知道问题解决的办法。不能笼统地讲，中央是什么职能，地方是什么职能。

总之，对改革开放经验的总结，包括对政府制度创新的总结，我们都可以列出很多条。但最关键的在于，要总结出每一个人自身在改革开放过程中的一些知识和经验。如果一线的改革者能够写出很多类似于回忆录或者报告之类的东西，那么，我们对过去的总结，包括为什么会失败，为什么会成功，就能很容易地从细节上得到，由此，我们的政府体制创新也能很容易地进行下去。

毛寿龙  （作者：中国人民大学公共管理学院教授）

2008年09月23日  来源：《中国党政干部论坛》